导语

  增债6万亿置换隐性债务，助力经济循环与房地产去库存，完善住房保障。

  ◎  文 /杨科伟

  11月8日下午，全国常委会办公厅召开新闻发布会，由全国常委会预算作委员会和财政部介绍审议增加地⽅政府债务限额置换存量隐性债务议案的有关情况。这也是9·26政治局会议后各部委一系列重要政策措施中财政支持政策的延续，尤其是明确要求“促进房地产市场止跌回稳”，对改善房地产市场预期尤为为关键。通过增加地方政府债务限额置换存量隐性债务，为地方政府腾出空间更好发展经济、保障民生。为后续发行地方政府专项债收储存量住房、回购闲置土地和城中村改造的货币化安置腾挪更大空间，是房地产行业“去库存”和完善住房保障体系的有力举措，是实现“促进房地产市场止跌回稳”，构建房地产发展新模式的重要支持。

  01 债务置换释放地方压力、提升企业投资活力、改善消费预期，实现经济良性循环

  全国人大财政经济委员会副主任委员、全国人大常委会预算工作委员会主任许宏才在新闻发布会上介绍，议案提出，为便于操作、尽早发挥政策效用，新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施。按此安排，2024年末地方政府专项债务限额将由29.52万亿元增加到35.52万亿元。许宏才表示，议案已经全国人大常委会批准，国务院财政部门将按程序尽早下达分地区限额，地方政府将依法做好债券置换工作，各级人大及其常委会将依法做好监督工作。

  依此来看，将增加地方政府债务限额6万亿元，2024年—2026年每年2万亿元，支持地方用于置换各类隐性债务，为地方政府腾出空间更好发展经济、保障民生。

  发布会公布，到2023年末经过逐个项目甄别、逐级审核上报，全国隐性债务余额为14.3万亿元。另据10月29日财政部公布数据显示，截至2024年9月末，全国地方政府债务余额44.74万亿元。政府债券44.57万亿元，非政府债券形式存量政府债务1662亿元。今年前9月，全国发行地方政府债券合计6.7万亿元，其中新增地方政府债4.23万亿元，再融资地方债2.47万亿元。前9月，地方政府债券到期偿还本金26991亿元，其中发行再融资债券偿还本金23005亿元、安排财政资金等偿还本金3986亿元，地方政府债券支付利息10346亿元。由此可见，政府债务规模总量和还本付息的压力较大，极大制约地方施政空间。

  此次通过较大规模增加债务额度，支持地方化解隐性债务，地方可以腾出更多精力和财力空间来促发展、保民生。支持地方特别是高风险地区化解存量债务风险和清理拖欠企业账款等。可以加大对重点群体的支持保障力度，提升整体消费能力。叠加运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具，支持推动房地产市场止跌回稳。最终促进经济运行总体平稳、稳中有进，实现投资-消费良性循环。

  02 腾挪地方收储存量商品房和回购存量土地资金空间，通过市场化方式实现多重目标

  5月份五部委在“切实做好保交房工作配套政策”说明会上，央行首次提出设立3000亿元保障性住房再贷款。9月份将资金支持比例将由60%提高至100%，资金总规模达5000亿元。10月份，财政部也表态在确保项目融资收益平衡的基础上，地方可安排专项债券收购存量商品房用作保障性住房。目前，已有超过50个城市表态支持国有企业收储，29个城市已落地首批房源征集细则，明确参与征集商品房需满足的条件，标志着存量房收储进入落地期。

  但从当前各城市政府收储落地情况看，仍存在一些现实问题。最突出的是与收储条件匹配度较低，合规适格房源规模小。已建成现房尚未出售的商品房仅占库存三成左右，即便全部收储也对当前各城市恢复供求在平衡作用相对有限。主要集中在城市外围近郊和远郊，配套不太完善，很难满足后期配售保障房和保租房运营入住要求。

  在未来地方专项债资金支持下，各城市可以根据自身供求关系特点作相应的调整，比如扩大收储范围，不局限于现房，部分进入建设尾声结构性封顶的期房也可纳入收储范围；可以实现房型面积段、项目区域、价格档次多元化收储，更好实现收储房源适销对路、供需平衡。

  与此同时，地方专项债可用于支持地方回购存量土地。优先回购企业无力开发或者不愿继续开发、尚未动工建设的住宅、商服用地，及时匹配专项债券等资金。研究设立收购存量土地专项借款，作为专项债券的补充，中国人民银行提供专项再贷款支持。对于收回来的土地，再次组织供应用于房地产的，将严格把控。市场确有需求的，才可以优化条件、精准投放，但必须控制在收回收购总量的一定比例之内。

  我们认为，这两项举措都能快速助力消化存量，促进房地产市场回归供需平衡。支持使用地方专项债用于收储存量商品房闲置土地，可以有效补充收储资金来源，解决保障性住房再贷款资金规模有限、商业银行发放贷款积极性不高导致收储进度迟缓的问题，进而推进地方收储进展，完成消化存量住房和保障性住房筹建的双重目标，有效降低房地产企业资金流负担，有助于促进房地产市场止跌回稳。

  03 为后续发行地方专项债推动100万套城中村改造货币化安置提供强有力资金支持

  在10月17日的财政部等五部委国新办会议上，住建部部长倪虹表示，在前期城中村和危旧房改造基础上，今年将再增加100万套城中村改造，并通过货币化方式安置。为此将提供五方面支持：一是重点支持地级以上城市。二是开发性、政策性金融机构可以给予专项借款。三是允许地方发行政府专项债。四是给予税费优惠。五是商业银行根据项目评估还可以发放商业贷款。

  获得政策支持的项目需具备两点条件，第一，群众改造意愿强烈、安全隐患比较突出的。第二，项目的两个方案要比较成熟，一个是征收安置方案要做得扎实，能够确保征收工作顺利推进，另一个是资金大平衡方案能够做到项目总体平衡，避免新增地方债务风险。

  我们认为，财政支持允许地方发行政府专项债无疑为实现100万套城中村改造货币化安置目标、增强安置居民信心继而加快改造进程提供强有力的资金支持。新增100万套城中村改造，并实行货币化补贴，可以释放出规模可观的增量购房需求，有助于存量住房消化。参照我们此前对2015-2017年的棚改货币化安置效果测算，2017年全国开工609万套棚改，其中货币化安置约360万套，假设每套棚改货币化安置对应购置85平方米的住房，共计撬动3.1亿平方米的住宅销售，占当年销售份额的21.5%。以此粗略推算，100万套的城中村改造或将带动近1亿平方米住宅销售。

  总的来看，一次性增加6万亿元债务限额置换地方政府存量隐性债务的举措，可以有效释放地方压力、提升企业投资活力、改善消费预期，实现经济良性循环。通过地方政府专项债支持地方收储存量住房、回购闲置土地和城中村改造的货币化安置，是房地产行业“去库存”和完善住房保障体系的重要举措，是实现“促进房地产市场止跌回稳”，构建房地产发展新模式的重要举措。这项举措有利于通过市场化方式实现多重目标，一是有利于加快存量商品房去库存以及盘活闲置土地资源，改善房地产行业供求关系失衡预期。二是有助于加快保障性住房供给，收购后的商品房用作配售型或配租型保障性住房，能够更好满足低收入群体和新市民的多层次住房需求。三是助力保交楼和改善房企资金状况实现保主体和保就业。