二、关于住房保障方式问题

对住房保障的方式，社会上有许多议论。目前的保障方式主要有两种。一种是实物保障，即向符合条件的家庭提供实物保障住房，包括廉租住房、公共租赁住房、经济适应住房、棚改安置住房，以及部分地方建设的限价商品住房。另一种是货币补贴，即向符合条件的家庭发放租赁补贴，支持其在市场上租赁适当的住房。我的看法，现阶段小户型租赁住房短缺，大规模建设保障性住房是必要的。对现有的各类保障性住房可以适当归并：一类是公共租赁住房，另一类是共有产权住房。

(一)当前大规模建设保障性住房十分必要

前些年，在实施住房保障的过程中，遇到了许多新情况和新问题。多数城市适合中低收入家庭需要的小户型租赁住房短缺，一些困难家庭领取了租赁补贴，无法在市场上租到合适的住房；也有的住房困难家庭因租不到房子而领不到租赁补贴。另外，最近几年，通过棚户区改造，小户型旧住房大量减少，新建住房中小户型也较少。部分居民虽有多套住房，但目前尚未形成鼓励居民出租多余住房的政策环境，且有的第二套住房距离城市中心区域较远，中低收入家庭与新就业职工、外来务工人员难以承担交通成本，很难转化为城市住房租赁市场的现实房源。据统计测算，2010年底，我国至少有10%的城镇家庭的住房不成套。“十二五”期间，每年新增城镇人口1500万左右，其中的新就业职工和常住外来务工人员积累少，阶段性住房支付能力弱，住房困难问题十分突出。从这些情况看，当前和今后一个时期，大规模建设保障性安居工程是必要的。

也要看到，与实物保障方式相比，货币补贴(租赁补贴)方式具有即期投入小、补贴效率高、操作灵活，便于退出等优势。但前提条件是，市场上可以出租的小户型房源充足。经过一个时期的大规模建设，住房市场供求关系趋于稳定，小户型租赁房源充足，就可以适时减少保障房建设量，逐步转为以租赁补贴为主。

(二)廉租房和公共租赁住房并轨设计

目前，租赁型保障房主要有廉租住房和公共租赁住房。我认为，这两类租赁型保障房可以合并为公共租赁住房，统筹建设、并轨运营，实行“市场定价(或叫准市场价)、分档补贴、租补分离”的运行机制。廉租住房保障对象和公共租赁住房供应对象的区别，主要在于享受租赁补贴的多少。

一是，统一规划、统筹建设。在建设过程中，不再区分廉租住房和公共租赁住房。既可以由政府投资建设，也可以通过政策引导，吸引包括民间资金在内的社会资金投资建设。为提高运营效率，运营管理主体可以与建设主体相分离。

二是，参照市场价格确定公共租赁住房租金标准。具体定价时，要考虑当地经济发展水平、住房市场租金水平等因素，按照略低于同地段、同品质住房市场价格确定，并进行动态调整。

三是，根据承租人的家庭收入水平，分档给予租金补贴。将保障对象依收入水平划分为几个档次，家庭收入越低，补贴越多。对收入较高的家庭，补贴较少或不补贴。如北京市前不久公开征求对公共租赁住房租金补贴标准的意见。他们考虑，按收入水平分6档给予补贴，最高租金补贴占房屋租金的比例达95%，最低10%。

四是，租赁服务和政府补贴分别实施、平行操作、有机结合。具体操作中，受托运营机构负责公共租赁住房日常运营和管理，按市场机制运营，依规定标准收取租金。政府(或用工单位)向承租人发放的租赁补贴，专项用于支付房租，可以直接划到受托运营机构或出租人的账上。符合条件的保障对象也可以到市场上租赁相应标准的住房，并申请租赁补贴。

这样做，一是基本保证了投资建设和运营机构的合理收益，有利于吸引社会资金参与； 二是体现了差额补贴原则，承租人困难程度不同，补贴程度也不同， 较好地体现了政策的公平性；三是政府对保障对象的补贴由暗补变明补，有利于根据保障对象收入水平的变化，适时调整补贴金额，形成退出机制。同时， 政府提供租赁补贴，引导社会资金和社会房源参与，在建房上可以少投入，这样就能将一次性大投入变成分期性小投入，有助于减轻即期财政压力。

今后，公共租赁住房将成为保障性住房发展的重点。为了保证公共租赁住房可持续运行，还需要进一步完善相关支持政策。如，研究建立长期低息贷款政策；在合理的建设和经营周期内给予税收优惠；配套建设部分商业服务设施，统一经营管理，以平衡资金；如何保证项目本身有稳定的现金流，使建设投入有合理的回报；如何设定投资回收或投资退出渠道，稳定投资者的预期等。

(三)建立共有产权保障房制度

有人把经济适用住房，以及部分地方建设的限价商品住房归纳为购置型保障房。依有关规定，经济适用住房按照保本微利原则，出售给符合条件的城镇住房困难家庭。购房未满5年，不得上市交易；满5年上市交易时，政府收缴一定比例的增值收益。实际上，增值收益收缴比例难以确定，在实践中，多数地方规定收缴50%到90%，收缴比例较低的地方，购房人上市交易仍存在一定牟利空间。还有的地方规定，经济适用住房购房人不得将所购保障房上市交易，实行政府回购、封闭运行，由政府根据购买价格，考虑物价、折旧、利息等因素回购，安排给其他符合条件的家庭。这样做，有利于消除牟利空间，但也会带来其他问题。购房人出了资，却无法享受到经济发展带来的相应增值，这可能导致保障对象不愿出资购房，从而增加租赁性保障房的供应压力。

从本质上看，购置型保障房包含了一定的政府补贴(包括土地出让收益和各项税费减免等)。我认为，凡是政府补贴，都应该量化。在量化政府补贴的基础上，经济适用住房和限价商品住房可以并轨，统一称之为共有产权保障房。实行共有产权，以同地段、同品质普通商品住房准市场价格作为参照，个人购买的价款占准市场价格的比例为个人产权份额，其余部分量化为政府产权，这样，就可以准确界定每个地段购置型保障房的产权比例。所谓“准市场价格”，主要是指运作机构或者开发商利润按照不高于3%进行控制，有别于一般的商品房销售价格。共有产权保障房上市转让时，转让所得由双方按产权份额分配，政府优先购买对方的产权份额。这样，也可以不再限制5年之后才能上市转让。

购置型保障房实行共有产权的好处，一是以准市场价格作为核定产权份额的基础，量化了政策优惠，明晰了权利关系。二是给购房人一个选择的机会，允许逐步购买政府持有的产权份额，直至取得完全产权，有利于调动保障对象的积极性。三是减轻了政府的即期财政负担，也容易形成退出机制。四是既能保护购房人合理投资(购房实际出资)利益，又能防止住房保障过度转化为财富，消除牟利空间。

(四)一定条件下允许公共租赁房转化为共有产权保障房

在共有产权保障房政策比较完善的情况下，公共租赁住房承租人居住满一定年限，仍然符合住房保障条件，且本人有购房意愿的，可以允许其按照共有产权保障房的有关规定，购买一定的产权份额。但产权份额不能太低，至少应60%以上。这样做，既可以满足保障对象收入条件初步改善后，购买部分产权乃至完全产权的愿望，也有利于鼓励保障对象为改善自身住房条件而努力，还有利于完善公共租赁住房的退出机制。但前提是，承租人自愿，不得强卖，不得因是否购买部分产权份额而改变保障规则和顺序，不得因出售部分产权而推卸政府的投入责任。当然，各地也要保有一定数量的公共租赁住房，避免陷入“建了卖”、“卖了建”的无序循环。

(五)区别对待棚户区改造和拆迁安置对象

棚户区和老旧小区居住人员复杂，拆迁安置时应区别对待。有些家庭随着收入提高，已经在他处购买了商品住房，不属于保障对象。对于符合住房保障对象条件的，按条件分别纳入公共租赁住房或者共有产权房给予保障。对于不符合保障对象条件的，按《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定处理。