城乡融合背景下新村民融进乡村的“愿乡”探索与实践

  【编者按】现实变化真快。以前是进城难，现在是下乡难。真是“三十年河东，三十年河西”啊！随着一线城市逆城市化现象的抬头，还有乡村振兴战略部署实施所引发的新思潮，“数字乡民”概念正在成为2022年的社会舆论热词，而关于如何打造未来村，怎样做才能成为新村民，更是万众瞩目，让人满怀憧憬。每个人心里都装着一个“田园牧歌”梦，这也是中国人特有的文化情愫。当下，所以会出现新上山下乡潮的现象和趋势，一个重要原因，就是当年那批怀揣“进则天下”的人老了，年纪大了，如今又想“退而天下”了。以前的城与乡，隔着两道墙，一座城墙，一道寨墙。但人才与财富的流动却是自由的。所以，“进”才可以天下，“退”亦可以田园。现在的城与乡之间早已没有了那两堵墙。然而，进退却都不容易了。且进退的物理空间正变得模糊，似乎进退皆可天下。问题是，理想与现实之间的“那个天下”距离我们又太远了。如何拉近现实的自己，与内心的那个“心愿之乡”的距离呢？这也是愿乡团队正在探索和实践的事情。

  ——乡剑

  城市与乡村两个实体自诞生之刻发展到现在，中国的城镇化率早已超过60%，特别是二十世纪50年代户籍制度的形成与推行。户籍制度作为中国社会一项基本的制度安排，不仅是人口登记和户籍管理的依据，也是资源配置与利益分配的工具。

  我们逐渐认识到“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”这一问题，而户籍制度正是几十年来强化城乡二元结构的媒介机制。由此，我们正在探索一套打破城乡二元结构，实现农村村集体组织成员相关资格权益获得的机制与实施的技术工具的实践探索。

  我们的新村民融村行动的探索与践行，是在中国户籍制度发展历程的基础上，结合城乡二元结构现状，借鉴国外户籍制度后，其中尤其是2018年中央一号文件中对“资格权”的首次提出而正式开始的。

  一、先概说一下，中国户籍制度的发展历程

  中国的户籍制度形成于春秋，定型于秦汉，它将户口、土地、赋税等要素紧密地联系在了一起，之后一直为历代王朝所沿用，至今已有三千年左右。

  在民国时期，随着现代工业文明的兴起，城乡开始出现严重的差别：城市人经营工商业，条件较优越，享受着更多的现代文明; 乡村人经营农业，生活较艰苦，保留了更多的传统文明; 于是，城乡二元社会就不可避免地生成了。

  上世纪50年代，中国政府实施了一系列关于户籍登记的条例、法案、规定，尤其是1958年以《中华人民共和国户口登记条例》为标志，政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制。

  同时，也是第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。

  上世纪50年代后期户籍制度的形成，主要是以防止农村劳动力的大规模流动和保障城市基本生活品和最低社会福利的供给为基本出发点的。

  所以，户籍制度作为一种“社会屏蔽”制度应运而生，既是人口流动控制和社会管理的基本制度，也由于二元户口划分和迁移限制而变成一种近附性制度，因而成为城乡社会福利分配与分割的工具。

  由此附着在户口背后的，是城乡差别的政治、经济、文化利益，包括劳动、人事、工资、物价、教育、卫生、社会福利等诸多具体的利益差别。

  这种差别在60年代后有所缓解，特别是户籍制度改革正在逐步融化城乡二元结构这块坚冰。

  由此可见，通过“户籍”及其附带的“资格”“分配”等手段是能够解决中国城乡二元问题，并以此来构建一种全新的模式的。

  二、城乡二元结构是如何发展的？

  1、民国时期

  城市人经营工商业，条件较优越，享受更多的现代文明; 乡村人经营农业，生活较艰苦， 保留更多的传统文明。

  城乡二元结构产生

  2、1951年

  《城市户口 管理暂行条例》

  新中国户籍制度开端

  3、1953年—1957年

  从《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》到《关于制止农村人口盲目外流的指示》，农民进城由“劝阻”演变为“制止”。

  明文规定的公民“居住和迁徙的自由”被剥夺。

  4、1955年

  国务院出台《关于城乡划分标准的规定》，实行城乡户口划分。

  城乡二元分治制度已初具雏形。

  5、1958年—1961年

  《中华人民共和国户口登记条例》运用于三年自然灾害。

  产生中国城乡二元户籍分治的法律依据

  6、1977年

  国务院批转《公安部关于处理户口迁徙的规定》，首次提出严格控制“农转非”。

  城乡分割的“二元”模式得以最终确立。

  7、1984年

  国务院出台《关于农民进入集镇落户问题的通知》。

  农村劳动力向城市流动逐渐具有“合法的 外衣”。

  8、1992年

  公安部发出通知，决定在城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区，实行当地有效城镇户口制度。

  人口大规模空间流动、迁徙的大潮，正在酝酿中。

  9、1993年

  全面放开粮油市场，取消粮票。

  为人口大规模流动松绑的前奏。

  10、1994年

  取消以商品粮为标准，划分农业和非农业户口的“二元结构”。

  建立以常住户口、暂住户口、寄住户口，三种管理形式为基础的人口登记管理制度。

  11、2013年

  至 2013 年，已有 14 个省区市探索建立了城乡统一的户口登记制度，18 个省区市和新疆建设兵团建立了居住证制度；

  重庆、四川成都、江苏苏州等地实行本地人户口自由迁移政策，广东全省和上海市建立积分落户制度，2010—2012 年三年中全国“农转非”2 505 万人。

  12、至今

  目前持农业户籍的人，近 2 /3 表示不愿意转为非农户籍，因为拥有农村户口就可以保留农村的土地和宅基地。

  农民工不愿意以承包地和宅基地的“双放弃”来换取城镇户籍，80% 以上的农民工希望保留承包地，三分之二的农民工希望保留宅基地和房产。

  针对这一现状，在大力推行户籍制度改革的同时，对城市人口进入农村提供相关渠道、方式也是必要的。

  小 结

  通过户籍制度历程分析，足以见得户籍制度正是几十年来强化城乡二元结构的媒介机制。而在改革开放之后，为了适应市场经济发展要求，关于城乡户口的限制逐步放松。

  从历史视角审视中国城乡二元户籍分治制度，它的出台有深刻的历史背景，是建国初期优先发展城市重工业战略不可避免的选择。为了在短期内建立完善的工业体系，必须实行城市工业和农村农业的不平等交换。

  然而时至今日，城乡二元分割的户籍管理制度已被公认为中国城市化和现代化的最大障碍，由此，改革户籍制度也成了 2013 年时中国政法四项重点工作之一。

  但从城乡户籍一体化改革过程看，仍举步维艰，除了改革开放后向城市发展倾斜的宏观战略导致城乡社会经济差距不断扩大、城乡公共资源供给严重不平衡外，隐藏在户籍制度后面的城市居民与农村居民之间的利益对立，也是不容忽视的。

  因为任何社会制度，都是一定物质利益关系的外在表现，户籍制度也不例外。

  可见，改革开放后，虽然国家对户籍管理制度几经重大修改，但时至今日，国家通过城乡户籍分治控制人口自由流动的“核”，依然存在。

  那么，城乡二元结构这座墙是否可以在有效有序的前提下，被逐步打破，并通过一种制度或模式来实现相关资源要素流通呢？这恰是我们围绕村民相关权益进行模式探索的意义所在。

  三、宅基地“资格权”的提出

  2018年中央一号文件提出，要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。“资格权”是宅基地改革在中央文件中首次提出，是借鉴农村承包地“三权分置”办法。

  所谓宅基地资格权，是农村集体经济组织成员依法享有的，从集体经济组织那里申请使用宅基地的权利，且可以在集体成员之间流动流转；

  宅基地使用权是特定权利主体，通过适当的流转渠道获得的一定期限内占用宅基地的权利。（ 中国社会科学院政治学研究所助理研究员 陈明 如是说）

  随着城市化的快速推进，现行宅基地制度存在的问题日益突出。每年有大量农民离开农村、离开土地，人口大量迁移，在农村就出现大量农房、宅基地常年闲置。

  武汉市做了一个调查，到2016年底，全市1902个行政村，农村房屋73万套，其中长期空闲的农房占到了15.8%。

  中央农村工作领导小组办公室原主任韩俊说：“前不久，我去河南调研，一个216户的村庄，常年闲置的农房和宅基地有46户。大量的农房和宅基地闲置，任其破败是一个很大的浪费，利用起来就是一笔很大的财富”。

  值得注意的是，城里人到农村买宅基地这个口子不能开，按规划严格实行土地用途管制这个原则不能破，严格禁止下乡利用宅基地建设别墅大院、私人会馆等。

  那么，为什么要设置资格权和使用权呢？我们认为：其目的可能就是为了让农村的要素能够依法依规地对价市场，并通过资源对价市场来对接乡村产业发展。

  在2018年年初提出的这一制度，无疑给我们在户籍交易制度上的探索注入了一针强心剂。

  我们正在尝试一种与之相呼应的践行模式，并把重心放在了，与村集体分配权挂钩并享有宅基地申请使用权的相关内容上，并一直通过探索践行，使之逐步更加完善。

  四、农村资格权和相关权益获得的初探

  新村民融入行动的精简版操作流程，一共分六个步骤：

  第一步 

  村社内部资源需求的整理：包括土地、房屋、需求人员、发展方向等方面。

  第二步

  村社面向公众，通过相应渠道，发布相应需求。

  第三步

  想融村人员向村社发出申请，并提出证明，包括居住、学历、年龄、行业、社会贡献等方面。

  第四步

  村社针对申请人情况，对该申请人能够成为本村村民并享有相关权利，召开村民大会。超过三分之二以上的村民同意，即可以成为本村新村民。

  第五步

  申请人向村社，或县域乡镇相关职能部门，缴纳一定数量的费用来获得权力。村社来进行相关手续办理。

  第六步

  成为村集体组织成员，并获得相应权利。若放弃村集体组织成员资格，村社可退还少于前期缴纳费用的金额作为补偿。

  五、愿乡新村民融村行动的意义

  《人民日报》提出了这样一个概念：“乡村，让城市更向往”，这无疑是对“城市，让生活更美好”论调的提升。

  今天，有九万个左右的乡村，像青杠树村那样发展休闲农业、乡村旅游。当时由于城市化进程加快，人口急剧增加，为了缓解都市生活的压力，人们渴望到农村享受暂时的悠闲与宁静。

  而一项人口户籍合理流动的制度确实能够缓解城市巨大的压力，特别是老龄化问题。让城市中有素养的老人回到乡村，发挥余热、修身养性，无疑是城市与乡村的共赢方式之一。

  同时，对于忙碌的现代人来说，特别是中国的70、80年代，他们在乡村中成长在城市中生活，这也是“回归乡土”情怀的满足。

  中国的乡村在现阶段，真正需要的到底是什么？

  在各种新上山下乡的热潮之后，中国的乡村又将何去何从？这场类似于十九世纪初美国淘金热的运动，到底对乡村是好事还是伤害？同时，利用国家城乡融合发展试验区的行动方案，如何建立城乡有序流动的人口迁徙制度和人才加入乡村制度？

  如此等等，这些内容都是我们一直在思考的问题。

  运用这项制度，向乡村引进德才兼备的新乡贤是可以做到的。这也符合乡村发展趋势，并且对乡村有着一定情怀的人，特别是临退休的学者、企业家、教师等人，可以通过这样的制度进入乡村，享有权利并奉献余热。中国的乡村需要他们，进入乡村也需要这样的制度。

  我们认为：现在的城乡发展应该走一条相互交融、城乡一体化的道路。如此，才能促进要素在城乡之间的相互流动，促进城乡形成“联合体”与“共生体”，推动城与乡的发展产生融合与共享的一体化机制。而这也是我们思考农村资格权益的原因之一。

  我们的新村民融村行动，其最大的社会意义在于：在某个特定区域和某种程度上，打破了城乡发展的二元结构“核”的屏障。

  就个人而言，户籍制度的最大弊端是“歧视”，这种歧视并非根据个人能力，而是根据先天的户口性质，造成公民的等级差别。户籍像一道无形的“墙”，决定着不同的身份，包括职业分割与工资差异、养老、职业和医疗保险、住房等诸多方面。

  新村民融村行动背后的相关资格权益的获得机制，及所形成的模式，作为农村人口进入城市户口的补充，不光有利于打破城乡二元结构，更为城市人口进入乡村提供了可靠路径。