周榕：北京市保障房建设模式的新问题及对策探讨

  一. 引言

  根据规划，“十二五”期间，北京市计划建设、收购各类保障房100 万套以上，如此大规模的建设量，保障房的供地、建设和资金等给各级政府带来了一定的压力，为破解这个难题，近几年北京市提出在以往“政府主导、企业参与”的模式下，鼓励企业利用自有用地建设保障房、产业园区内建设保障房、利用集体建设用地进行公租房建设试点等多种途径建设保障房，以缓解政府的供地和建设压力。多途径建设保障房是对政府主导建设保障房的有效补充。为了从规划编制和规划管理的角度更好地加以支持，在北京市规划委的组织下，笔者结合上述几种建设主体分别选取典型案例进行调研，总结当前我市保障性住房规划建设中存在的新情况和新问题，针对突出问题探索政策建议及完善规划选址程序及机制等相关工作建议，为推动未来五年全市政策性住房的健康有序建设进一步奠定规划基础。

  二. 企业利用自有用地建保障房相关问题及政策建议

  为缓解区县建设保障房的压力，北京市国资委自2009 年开始要求首农集团、金隅集团等大型市属国有企业利用企业转型外迁腾出的自有用地进行保障房建设，同时要求企业对保障房进行后期管理。市属国有企业的自有用地都是国有用地，因而具有不用征地、土地成本低、收储容易的优点。通过调研发现，国有企业对建设保障房也有一定的积极性，一方面在目前房地产市场不景气的情况下建设保障房，资金回收快且收益有保障，同时，也可以借机解决部分原企业职工的住房改善需求，此外，作为市属国有企业对建设保障房也具有一定的社会责任感。企业利用自有资金和自有用地建设保障房可以为政府减轻用地和建设资金的双重压力，是市级政府保障房建设的重要补充房源。

  1. 影响企业建设积极性的要素分析

  通过调研发现，由于企业自身遗留包袱较重，如企业拆迁转移、离退休职工安置及就业、棚户区搬迁安置、企业未来发展等，使得企业用自有用地建保障房相对于开发商利用土储用地建保障房来说，承担的经济及社会成本更大。同时，对企业来说，用自有用地建保障房除了承担社会责任外，更重要的是有“利”可图，才能提高企业的积极性。影响企业积极性的因素主要包括以下几个方面：

  (1) 时间成本，包括规划调整程序及时间周期、项目审批周期、招投标周期等企业最关心的问题就是建设周期，只有尽量使建设周期“短、平、快”，才能利于资金快速回流。但目前从征地、规划编制、项目审批到房源对接的很多环节都存在影响项目进展的问题。如企业用地国土证一般为工矿企业、农用地等性质，建设保障房均会涉及到规划用地性质、规模调整及国土规划的调整。复杂的调整程序和规划指标的限制等因素会延长项目进展时间，影响企业积极性。此外，有些企业自有用地的范围与规划红线范围差别较大，需要与其他土地产权单位协商征地。尤其是规划范围内如果涉及到农村集体用地，征地手续目前主要由企业负责与村集体办理，使征地难度加大，办理时间不可控，甚至会影响整个项目建设、后续的出售、管理等问题。在房源对接时，也存在区县摇号时对企业建设的保障房排序靠后，从而造成的对接速度慢、企业资金回流慢的问题。

  (2) 公租房政府回购价及税收优惠

  例如目前企业利用自有用地建公租房，尚未出台税收的激励性政策。公租房与产权式的保障房或商品房不同，租房受房地产市场影响大，有空置风险，同时由于租金回收慢，对企业养房、回收租金的压力很大。此外，很多企业位置较偏远，交通市政条件不完备，目前如果周边大市政配套建设时序跟不上项目建设，只能由企业代建。但是有关部门在核价时，只计算红线范围内的项目成本，因此为完成竣工任务，企业不仅要代建市政，还额外承担了周边市政的建设费用，增加了成本压力。

  (3) 有棚户区改造需要及对人才需求较大的企业有建设面向企业职工的回

  迁房及经适房的压力一些企业如首农有改善原有职工住房条件的较大压力，希望在建设保障房的同时，能一并解决自身企业老职工的遗留住房问题，进行棚户区改造；此外，企业为发展人才需要，也希望能提供一些经济适用房留住新员工，但目前缺乏明确的政策支持。

  2. 鼓励企业提高建设积极性的政策建议

  (1) 在规划编制时灵活对待

  在规划调整方面，对满足保障房选址原则的非建设用地(但现状均有建设的用地)建议通过用地指标置换或原地拆建等

  较为灵活的方式，一事一议地进行调整。

  (2) 政府对公租房回购价格和政策给予支持

  ● 政府在回购价格上要客观计算，考虑企业未来发展和职工安置需求，合理评估土地成本进行补偿。

  ● 建议像经济适用房一样制定公租房的政府回购政策，降低企业风险。如公租房自建成后租期满5 年，企业经过评估认

  为租房效果不理想，资金回收有压力，可以转交给政府，由政府回购和管理。

  (3) 在征地工作方面政府给予支持

  对于自有用地较完整的地块，建议按自有用地范围供地，需要征地的用地企业交相应的费用，由区政府协调组织完成征地、拆迁工作。

  (4) 财政和税收方面政府给予支持

  ● 政府应支持保障房用地的周边大市政配套建设，建议在核价时将市政建设费用纳入成本核算中。

  ● 政府研究出台针对企业利用自有用地建设公租房的土地增值税优惠政策。

  ● 对无盈利的由企业承担的公益性设施建设资金建议由政府返还建设成本，并保障设施顺利交付。

  (5) 相关部门加快审批及房源对接效率

  ● 建议发改委等部门优化加快保障房建设的审批程序。

  ● 建议住建委成立专门的部门负责与利用自有用地建保障房的企业提前对接，政府应帮助企业提供租房的群体信息，加快对租户的对接速度。

  三. 产业园区保障房建设存在的问题及政策建议

  与面向市场的租赁房主要面向低收入和居住困难的家庭不同，产业园区内的保障房面对对象有所差别。产业园区既要吸

  引留住高级人才，又要吸引产业工人，都需要提供大量的住房，才能保障园区企业的发展。考虑到这两类人群流动性较

  强的特点，产业园区的保障房应以租赁式的人才公寓和集体宿舍为主。开发区保障房为政府主管，相对于市场租赁模式，

  租户较稳定，更能保障租户的权益。

  1. 产业园区保障房存在的主要问题

  (1) 保障房供给与需求存在差异

  目前在园区内政府主导建设的公租房空置率较高，尤其是缺乏针对产业工人的蓝领宿舍的规划建设。而有市场行为的自发建设却帮园区企业和政府解决了部分公租房的建设和资金压力，大大方便了企业职工生活，这说明一些规划选址缺乏对租住群体的需求和市场定位分析。例如：通州光机电一体化产业园区周边由私人老板租用已完成拆迁(规划为公共绿地)的农村集体用地建设工人倒班宿舍，因租金便宜、配套齐全、交通方便，很受企业和工人欢迎，目前80% 的园区工人住在周边村的租赁房里，入住率100%。

  (2) 企业方需求与管委会存在差异

  经与亦庄开发区管委会了解，企业为减少租金、班车费用等成本，希望在企业内部自建一线职工宿舍。而从利于人员管理和减少社会问题的角度，园区管委会认为职工宿舍宜在园区内集中建设较好。

  2. 规划及政策建议

  (1) 保障人群：园区内的保障房应在优先保障高端人才和产业工人两类人群住房需求的基础上，再解决按照各区县需要解决的三方轮候家庭的住房需要，并建议将这部分人群的保障房与园区的公租房分开设置。

  (2) 多渠道保障：在目前企业对公租房需求量较大的情况下，建议允许多种渠道解决员工住宿问题。但政府需要对私人建设的租赁房加强指导和管理，避免出现安全和社会问题。

  (3) 规划选址：产业园区的人才公寓和职工集体宿舍应在园区或附近集中建设，有利于节约用地、建设成本和管理成本，便于人员管理、减少社会问题。此外，建议借鉴上海、深圳利用企业用地建设公租房的模式：用闲置的厂房改成单身宿舍型的公租房，但用地性质不变。其好处是既降低了成本，又能充分利用土地资源。

  (4) 户型设计标准：根据面向对象特点的不同，社会与产业园区的公租房应有不同的标准，适度地给予园区保障房一定的弹性。园区要吸引高端人才，对一些高级专家、博士等人才的户型面积标准应高一些。面向高端人才供应的公共租赁住房，在面积标准上可以适当突破“不高于60m2”的硬性规定，以吸引更多的人才为首都服务。企业一线职工宿舍，标准可按照8m2/ 人设计。例如，亦庄产业园区最早按两限房90m2 的标准建设转成公租房，这种户型对企业和租户满意度都比较高，可以满足中长期需求。

  (5). 服务配套：对于人才公租房，可以适当考虑提高其环境性能与公共服务设施配套标准。配套公建的标准可略高于与居住人口规模相对应的水平，商业服务设施的配建项目和面积可酌情增加，同时提高教育设施、文化体育设施的配建水平。如：结合人才具体需求，可以为人才公租房住区设置相对比例较高的机动车停车位。根据租住对象的特点，应在集中建设的人才公寓和宿舍大院内配备食堂、超市、洗衣、体育活动、休闲交往空间，方便大家的生活和交流。

  四. 集体用地建设租赁房的主要问题及政策建议

  从国土部门的相关政策来看，目前各部门对在集体用地建设租赁房的态度较为谨慎。北京市也只有海淀区的唐家岭村列为试点，并给予特殊政策。而未列入试点的其他利用集体用地建设租赁房的村如昌平区北七家镇的海鶄落村由于没有政策支持进展艰难。通过对这两个村的调研可以发现，这两个村建设租赁房有一些共性：

  (1) 两个地区均满足公租房选址的原则，具有较广泛的配租对象和较好的市场预期。

  唐家岭地区和海鶄落地区都位于城乡结合部，毗邻科技园区，交通方便，周边市政交通配套较为齐全，均具有配租对象，包括面向科技园区企业员工、家属和刚毕业大学生的租赁房，也可为周边拆迁村民提供周转用房。

  (2) 在适合的区域利用集体用地建租赁房，成为村集体的产业，既可产生经济效益，又有社会效益。

  经济效益体现在：将村闲散资金利用起来，可为村民带来长久的收益，租金收入村民分红，让农民得到实惠，实现利益不受损、就业有保障、增收有途径。

  社会效益体现在：一是可作为政府住房保障的补充，使保障房项目形式更为多样，拓宽保障房供应渠道。二是便于促进城乡结合部地区村庄改造，推动城乡一体化建设，有利于加快农村的城镇化改造进程。三是相对企业自建职工宿舍，这种方式投资成本较小，配套更为完善。通过定向趸租的形式与用工单位建立点对点联系，可为用工单位解决职工住房难和住房分散的问题，便于集中管理。四是通过班车接送员工上下班，有利于缓解道路交通压力。

  1. 主要问题及难点

  (1) 目前国家对集体用地建设租赁房的试点审批政策较严，项目推进困难。在目前政策较严的情况下，唐家岭村能列为试点，且建设资金能由区住保办预支，村集体只出地出力，不用出钱进行建设，与舆论的推动和有能力较强的村领导有很大关系 。其他有同样需求的地区，如海鶄落村利用集体自有资金自行建设，虽然区政府大力推动，市住保办分别于2010 年和2012 年将其列入全市的保障房计划中，但由于市国土局一直未将其列入试点，使得规划审批手续难以推进，该项目地块控规至今未取得批复，造成其他手续无法进行。目前该项目已接近封顶，村集体组织面临着较大的资金和村民的压力。

  (2) 村集体经济组织利用集体用地自建租赁房具有一定的风险。包括选址不当、配套不全等问题造成的房屋空置风险；受房地产市场及周边产业、经济环境影响对租房房源带来的风险。

  (3) 土地为集体用地，无法直接纳入政府的保障房管理体系中，从而带来的管理、运营及监管，以及租金收益政府如何与集体经济组织分配等问题。

  2. 规划对策及政策支撑

  (1) 建议在合理的位置如区位优越、交通便利，城乡结合部、产业园区周边、有外来人口聚居处的区域，有租房市场需求、有条件有资金实力建公租房的农村，国土部门可通过调研等方式加快试点研究及审批流程，利用集体用地建公租房。

  (2) 以可持续发展理念，在规划中为未来产业调整和转型留有余地。发展公租房应是阶段性的保障房产品，当公租房市场饱和后，作为集体产业的公租房可能会出现房量饱和无人租的问题，因此，应适时调整功能，以保障村集体和村民的经济利益不受损失。

  (3) 为减少时间、资金成本，建设标准、户型设计要程式化，并避免建成“鸽子房”；根据其区位条件研究制定有针对性的套型建设标准。如：

  ● 对于位于城市近郊或定向服务于大型企业员工住宿需求的农村集体土地，

  由于租户群体规模有保障，租户群体可能是大型企业的高端人才，建议依照实际情况采用公租房建设标准中的较高标准，参照成套供应的公共租赁住房标准执行。

  ● 对于位于城市远郊且没有大规模员工住宿需求的农村集体土地，由于区位较差，面向人群多为服务于乡村经济、城郊小型企业的夹心层住户，其建设标准可比成套供应的公共租赁住房套型标准略低，套型面积以40m2 及以下为主。

  (4) 增加产业配套，通过其他商业、产业配套来回收建设运营成本，减轻村集体的资金压力，保障村集体和村民的经济利益。

  五. 共性问题及相关建议

  通过调研，除了上述各类问题提到的难点外，从规划编制和规划管理方面还发现了一些共性问题：

  (1) 规划调整带来一系列问题

  上述提到的企业利用自有用地、村集体利用集体用地以及2011 年北京市提出的盘活零散工业仓储用地等多途径建设保障房虽在很大程度上缓解了土地供应难的问题，但都会涉及到用地规划的调整。调规必然会带来一系列问题，如国土部门的土地利用规划与城市用地规划如何协调与衔接；调整后区域的建设规模、人口规模增加及随之产生的交通、市政承载力如何解决？位置较偏的选址周边各类配套如何解决等问题。

  (2) 政府和规划部门缺乏对保障房实施效果的评估和监管

  对保障房建设，目前规划部门的重点在于规划选址和审批，而缺乏对已实施项目的规划实施评估，包括对实施项目的用地、建筑规模及对周边的影响评估；对调规后的用地布局、各类设施的承载力评估等。同时，政府缺乏对有关部门的后续监管，尤其对开发商移交的公益性设施缺乏监管，而出现未按规划功能使用，移作他用或闲置的问题。

  因此，结合目前我市保障房的规划选址和审批工作，为了保障房选址更加合理，提出以下建议：

  (1) 尽快建立保障房资源选址平台，增加土地储备。规划部门主动研究，提出适建和不宜建设保障房的用地条件。超前进行市政储备，在选址阶段增加市政设施承载力评估环节，从源头上破解基础设施建设难题。

  (2) 尽快开展市属企业的用地资源调查及规划发展研究。将可利用的企业存量用地和可在集体用地上建设租赁房的试点村纳入选址平台，统筹评价周边各项设施配套情况及周边配租需求，进行土储成本的分析，安排好建设时序。

  (3) 进行保障房规划实施评估，建立保障房管理维护平台。对已建和调整规划的保障房用地、建设规模、人口规模及周边配套进行动态评估，并对规划选址和调整适时提出意见。

  (4) 建议将保障性住房外部基础设施的建设任务落实到具体的以政府为主导的建设实施主体，便于统筹协调。

  六. 结论

  在目前保障房建设需求较大的阶段，多途径多主体建设保障房是以政府为主体保障房建设的重要补充，有效地缓解政府建设保障房压力，因此现阶段政府相关部门应该对其鼓励和支持。但根据各种类型保障房规划建设和实施中存在的问题和难点，其具体规划策略和实施政策还需要从多方面结合实际情况深化研究并尽快出台，以更加有效地促进多种形式保障房建设的健康发展。

  作者单位

    周 榕/ 北京市城市规划设计研究院

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