一. 欧洲大型公共租赁住区的历史与现状
欧洲是公共租赁住房建设的发源地。自20 世纪初英国、荷兰等国率先通过政府资助的方式建设非盈利性的公共租赁住房以来，其数量需求在其后的数十年中达到了高峰。二战中大量旧有房屋的破损、战后随之而来婴儿潮造成的人口大量增长，以及部分东欧南欧国家持续不断的城市化进程，都是造成当时席卷欧洲各国的严重城市住房短缺问题的重要原因。因此，在各大城市尤其是工业密集的大城市郊区地带，由政府主导或给予补贴，快速开展大规模的公共租赁住区建设就成为了解决城市住房问题的重要有效途径。
绝大多数大型住区的建设在本质上都是国际现代建筑协会(CIAM)和柯布西耶等人关于现代(工业时代)居住模式的直接体现。在特定的地理区域，大量多层和高层楼宇可以使用相同的设计图纸以工业化装配预制构件的方式快速建成，并在适当的地方布置共享的大面积绿化空间和商店、学校、聚会场所等服务设施，从而在空间营造上最直观地体现愉快、宽敞、绿色、明亮的居住理念和社会资源的公平分配。正如美国著名建筑大师Philip Johnson 所述：“……在这一拨建设大潮中，……(现代主义)建筑从本质上被作为社会改革的工具，大量廉价的预制组装型的现代住宅使得乌托邦中的人间天堂正在实现。”
相对而言，在英国、法国、瑞典、荷兰等西欧福利国家，公共租赁住区的建设高峰在1930~1960 年代，其时生活在这种大型“预制住区”的人口比例曾高达城市总人口的30% 以上，在住房市场上占有重要的份额。而在中欧和东欧等前社会主义国家中(不包括前苏联)，大型公共租赁住区的建设高峰普遍比西欧北欧国家晚10~20 年，但建设量更大，容纳的人口更多。时至今日，其容纳的人口总数约有3400 万，约占城市人口比例的40%，在许多大城市则容纳了超过一半的人口。
然而自1980 年代以来，正是这些曾经在规划设计上饱受赞誉的大型住区普遍经历了激烈的变化。相当数量的大型公共租赁住区都已被视为欧洲城市中最衰败的部分，逐步沦为典型的“贫民区”，集中居住着大量低收入人口、失业人口和少数族裔家庭，陷入了居住环境和社会经济的双重衰败。尽管最近20 年以来政府和社区一直采取种种措施管理和复兴这些社区，但时至今日，这些社区仍然是罪案高发地带，各种经济、社会、文化、环境问题仍层出不穷，被主流社会所排斥。由于这些住区数量庞大，在当下和未来若干年后的欧洲住房市场中都占据重要的份额，其发展取向将会影响数以百万计的人口，这些大型住区在当前欧洲各国城市发展和相关政策受到了越来越多的关注。
二. 既往研究成果与当前进展
在欧洲，学术界对大型公共租赁住区各种问题的关注始于1980 年代。Dunleavy，Prak，Priemus，Power 和Van Kempen 等[4-8] 社会地理学者率先将研究目光焦点从过去的“旧城”地区转向大型公共租赁住区等二战以后新建成的“城市地区”；随后，公共政策分析、公共经济和社区管理学等领域的学者也从多角度多视野发起了对“大型衰败社区”的实证研究。依托欧洲学术界长期以来开放、自由、注重现实讨论的研究传统，这种自下而上的研究在1990 年代后半期达到了高峰[9-18]。现有研究成果主要以公共租赁住区建设较早的西欧北欧国家为研究对象，揭示了其发展中的一系列普遍问题。主要包括：
● 早年较低劣的建设水准导致的物质性衰败，以及公共区域糟糕的环境卫生状况；
● 低收入住户的高度聚集；
● 在住房市场中低下的竞争力；
● 较高或不断升高的失业人口比例；
● 随处可见的“反社会行为”(anti-social behaviour)、酗酒、吸毒和其他犯罪行为；
● 种族隔阂、住户间邻里关系的紧张、社区凝聚力的消退；
● 教育、医疗等公共服务和社区管理水准的恶化；
……
在学术界自发开展研究的基础上，官方机构的介入标志着这一领域的研究工作被提到新的高度，也意味着研究范畴更为全面综合。RESTATE 项目的启动则成为了这一转变的里程碑。RESTATE 项目全称是“Restructuring Large Housing Estates in European Cities: Good Practices and New Visions for Sustainable Neighbourhoods and Cities”(欧洲城市大型居住区更新：可持续社区与城市发展的实践与未来展望)。该项目自2002 年起由欧盟第五研究框架项目资助，属于“能源、环境和可持续发展”项目的第四议案：“明天的城市与文化遗产”。首期研究持续3 年(2002~2005)，其主要研究对象是“曾经的梦想家园，今日的贫民区”，具体的工作定义为“集中于一个单独的地理区域、由政府主导规划或受到地方财政支持建设、至少包含2000 套住宅、以公共租赁住房为主、建于20 世纪后半叶的住区”。
RESTATE 项目采取多学科综合比较的研究方法，旨在以历史和现实的视角全面地审视欧洲各国战后以公共租赁住房为主的大型住区发展，客观地总结这些住区长期以来在物质环境、经济状况、人口构成、服务设施、社区凝聚力和公共安全等方面的特征及发展轨迹，发掘影响其“可持续、健康”发展的各种问题及影响因素，并对力图解决居住区衰败等问题的方针政策和具体措施进行评估。研究的另一目的是希望充分体现大型住区存在问题的复杂性，期望在政策制定者、住房管理实践部门和研究学者之间相互交流研究经验和解决方案。
RESTATE 项目的具体研究目的包括：
● 回顾大型居住区几十年来的社会和经济发展变化，揭示大型居住区发展中存在的问题，分析其影响因素；
● 分析影响居住区更新政策成败的各种社会、经济、文化、环境因素；
● 探讨各种政策的经验和教训在各国之间转移的可能性，以及不同地区在社区管理等方面合作的可能性；
● 基于不同的政策措施假设，展开大型居住区未来可持续发展的情景分析；
● 为政策制定者和研究者建立一个数据库，该数据库包含各种大型居住区更新政策的实质、成功原因与失败根源；
● 探讨如何在全欧洲的层面制定相关政策以更有效解决大型公共租赁住区存在的各种问题。
RESTATE 项目鼓励研究者、利益相关者和终端使用者(政策制定者、政治家、房地产经营者)之间的广泛合作和参与。RESTATE 项目总共在10 个欧洲国家的15 个城市选取了29 个大型居住区作为案例研究点(表1，图1)。针对每个案例点，研究内容包括：
● 该居住区的基本信息：区位特征、发展历史、人口结构、经济状况、社会问题、物质环境及存在的其他问题等；
● 分析该居住区曾经采取的各项更新政策的实质与目的，特别是这些政策是如何随时间发展而演化的，产生了哪些效果，未来发展将如何；
● 探讨影响社区更新政策成败的因素。
RESTATE 项目的第一阶段研究成果，主要分为4 个系列。系列1 和2 回顾了各个国家大型公共租赁住区的发展历程，并总结其存在的问题；系列3 分析了针对这类住区的各种问题而采取的政策与实践，总结影响其成败的关键因素；系列4 则是探讨了社区居民对于其住区近期发展的意见，从使用者的角度来看如何促进大型公共租赁住区的可持续发展。在此基础上，出版了一系列的学术文章和书籍，其中最全面的著作为《Restructuring Large Housing Estates in Europe》，2005 年由Policy Press 出版。该著作基于RESTATE 项目研究成果，在案例研究的基础上，集中探讨了哪些政策或实践措施将会更好地促进大型住区的可持续发展。由于该项目选择的29 个案例研究点涵盖了多样化的人口构成、社会经济、文化和政治背景，因此，该项目的研究成果有效地避免了结论的偏颇，较之前的研究结论有着更好的普遍适用性，对该类住区“可持续发展”的路径给予了更为详细的指导。
其中极为重要的结论是对之前部分研究成果的质疑。在既往相当数量的研究文献中，对这类住区抱以悲观的态度，认为在新的历史条件下，其物质性衰败和社会经济问题都将越发严重，对相关的更新改造政策的作用也加以否定[9,12,20-22]。值得注意的是，这部分研究大多基于西欧国家的现实情况，尤其是针对公共租赁住房实行了较为激进的市场化的英国。RESTATE 项目由于涵盖面广泛，有效地扭转了这一研究视野上的偏颇，对欧洲各国为数众多的形态、区位、历史、人口均存在差异的住区的发展轨迹的“差异化”给予了重点的关注和详尽的阐释。
三. 新的研究焦点：多样化与差异化
对大型公共租赁住区发展的“多样化”与“差异化”的关注是RESTATE 项目第二阶段的核心内容。在第二阶段的主要成果著作《Mass Housing in Europe》(2009 年Palgrave Macmillan 出版) 中，“differentiation”被放置在了开篇词的位置[23]。研究发现，在全欧洲范围内对大型公共租赁住区的否定看法可能过于片面。事实上，在很多国家和城市特别是部分中欧和东欧国家，相当数量的大型公共租赁住区仍然很受欢迎，没有什么大的问题，也并不需要特殊政策的关注。而部分案例住区在某段时间可能存在某方面显著的问题，但通过一系列政策措施，或者更小范围的具体举措，这些问题可能已经得到解决，并且在某些情况下，这些住区已大大得到改善。当然，也有一些住区像英国案例一样被各种问题长期困扰，但原因也并不一致：其中一部分是由于这些问题受到了持续性的忽视，另一部分是由于尝试改善这些地区的努力并不成功所致。总而言之，由于住区发展的多样化和差异化，对待这些大型社区应该抱以更审慎的态度。
RESTATE 项目第二阶段的研究目标可归纳为如下6个方面：
● 在战后兴建的大型公共租赁住区中，对比相对“成功”和“失败”的案例，主要的决定要素是哪些？哪方面的问题集中出现在哪些特定的城市？哪些问题与特定的要素相关？
● 在不同的案例中，针对大型公共租赁住区发展(建设、维护与更新等)的相关政策是基于何种核心理念？主要的政策目标何在？具体的举措如何相互结合？
● 在不同的案例中，住区发展的决策者和参与者都是哪些？自上而下(top-down)或自下而上(bottom-up)的决策机制是如何的？其中的优点和缺点是哪些？这些机制是如何随着时间推移而变化的？
● 在大型公共租赁住区的发展中，主要的获益者和受损者是谁？
● 在不同的案例中，类似的政策有时被视为“成功”的，有时被视为“失败”的，其原因何在？
● 在未来的发展中，大型公共租赁住区和城市将起到怎样的互动关系？
基于对29 个案例社区的详细调查，这一阶段的研究主要从关注“ 人”和“环境”两个层面来进行横向对比。第一个层面的工作包括三部分的内容：1)住户对现有居住环境的满意度；2)住户对住区更新发展趋势的满意度；3)社会混合度的度量。其中前两个部分主要基于对住户的问卷调查和访谈，第三个部分的分析则来源于大量可靠的统计数据。图2，3 展示了横向对比研究的部分成果。
而在“环境”的层面，一个重要的内容是居民对公共空间的态度，包括了其设计、建造和维护管理的状况；另一个内容是关于公共服务设施的使用，并延伸讨论到其对社区凝聚力(social cohesion)的影响。广泛调查的结果充分地描述了当前欧洲大型公共租赁住区发展的多样化图景。概括来讲，尽管这些住区的物质环境特征大抵相似，但在西欧和北欧国家、中欧和东欧国家，以及南欧国家，大型公共租赁住区的建设和发展轨迹均不尽相同。由于中欧、东欧及南欧国家的建设年代相对较晚，客观上获得了建设和管理经验的有益积累，且外部社会经济条件也不尽相同，因此在诸多方面的发展均在不同程度表现得较为成功(表2)。
四. 对中国的启示
中国城市正处于大规模集中兴建以公共租赁住房为重要组成部分的保障性住区的时期。这些住区普遍规模庞大，主要集中在城市边缘地带，单纯具有居住功能，距离工业、商业等其他功能区较远，入住家庭多为城市新移民或中低收入家庭。这些特征都与大多数欧洲国家战后集中新建的大型公共租赁住区类似，有望成为较短时间内解决城市住房短缺问题的主要途径，可以称之为“梦想家园”。但是，几十年之后，欧洲的大型公共租赁住区普遍出现了显著的变化，相当部分出现了各种物质、社会、经济问题，沦为了欧洲城市中最衰败的区域和罪案高发区，而也有部分依然保持了良好的居住质量，依然受到普遍的欢迎。类似的，我国现在兴建的大型保障房小区几十年之后将会如何呢？是否也会逐渐衰败？又应该通过哪些政策措施来避免问题的出现，促进居住区的可持续发展？在社会发展同质化程度远远高于中国的欧洲，上述住区的发展已呈现高度的多元化，而在地域社会发展差异巨大的中国，理应以更多元、灵活、贴近本地实际情况的方式来推动这一住区快速建设。但在实践中，相关经验仍十分欠缺。因此，欧洲学术界尤其是RESTATE 项目的研究成果为我国住房政策制定者、规划设计者和研究者都提供了极有价值的借鉴。
附：RESTATE 项目的官方网站为http://www.restate.geog.uu.nl/，可以查询项目的相关信息，并下载各种研究成果和报告。
作者单位
钱 云， 庄子莹/ 北京林业大学园林学院城市规划系
景 娟/ 中国社会科学院城市发展与环境研究所
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