从典型社区看重庆市公共租赁住房制度的创新性、独特性和可持续性

  三. 重庆市公共租赁住房的创新性和独特性

    重庆市公租房政策和实施不仅是对全国公租房政策制定和实践的重要样本，在住房保障制度建设上也具有很大的创新性。重庆市在新的住房保障政策中把公租房、廉租房、经适房三类社会住房合为一类，并通过一系列政策手段试图解决原来在廉租房、经适房实践中出现的问题，包括：

  1. 通过居民住满5 年后购买公租房的形式快速回笼资金

  2010 年，重庆市的国有投资集团融资6000 多亿，作为“十二五”期间公共租赁住房建设开发的主要资金支持。《重庆市公共租赁住房管理办法(暂行)》中规定“公共租赁住房建设贷款的本金和利息由公共租赁住房租售收入和财政性资金等偿还”，其中公共租赁住房的租金用于贷款利益偿还以及平时维护维修，贷款本金偿还主要依靠公共租赁住房出售。经过重庆市的测算，只要能够出售目前已建成的公租房1/3 房源，即可收回相应的本金。

  在调研中，当被问及未来是否会购买公租房时，有72.7% 的被访居民表示希望购买，有21.7% 的被访居民由于存在“公租房购买后不能出售”的顾虑，表示“说不好”。当然，在表示购买的居民中仍然有很多是存观望态度的，“现在政策规定公租房购买后不允许出售，也许未来政策就改变了，就像原来的经适房那样，说不定购买后几年就可以上市交易了”；也有的家庭把购买公租房作为购买商品房的备用选择，如果未来家庭收入和资产允许，必然还是购买商品住房，但如果“买不起商品房，也会考虑购买现在的公租房”。

  2. 通过居民购买公租房后，限制处置权的方式剔除了住房投资的可能性

  重庆公共租赁住房申请条件已经取消了收入限制，因此为了防止类似以前经适房的住房投资行为，避免住房保障对象偏离目标人群，《重庆市公共租赁住房管理办法(暂行)》在规定“承租人在租赁5 年期满后，可选择申请购买居住的公共租赁住房”的同时，也限制了承租人所购买的住房权力：“购买的公共租赁住房不得进行出租、转让、赠予等市场交易，可以继承、抵押。公共租赁住房购买后抵押，抵押值不得超过房屋购买原值的70%。购买人通过购买、获赠、继承等方式在购买公共租赁住房所在地获得其他住房的，或因特殊原因需要转让以及抵押处置时，由政府回购，回购价格为原销售价格加同期银行存款活期”。

  3. 通过调整租金等方式使公租房退出更具可行性

  当承租人租赁合同期满，不愿意或不再符合公租房申请条件，或者出现骗租、转租等行为时，公租房承租家庭应该退出公租房。《重庆市公共租赁房实施细则》对于退租家庭设置了两个底线，暂时无法退出的家庭可以获得3 个月过渡期，但过渡期内按公租房标准租金的1.5 倍收租金；拒不腾退公租房的，按标准租金2 倍收租金，必要时申请法院强制执行。重庆公租房定价原则是“不超过同地段、同类型、同品质商品房市场租金的60%”，因此2 倍租金基本上已经达到甚至超过周边普通商品住房租金水平。重庆公租房租金目前的定价标准在9~11 元/m2·月不等，1.5 倍租金即15 元/m2·月左右，2 倍即20 元/m2·月左右，60m2 的两室户租金。在上述两种情况下租金分别为900 元和1200 元。而周边(北部新区鸳鸯镇)的新建普通商品住房70~90 ㎡两室户精装修出租价格也不过1500 元左右，更不用说周边地区还有大量老住宅或民房月租金在1000 元以下。

  4. 通过政府资源的高度整合和长期的土地储备保障公租房的建设开发

  重庆市之所以能够在全国公租房间建设中成为领头羊，很大程度上是因为在短时间内建立了高度集权的运作管理架构，实现了政府资源的整合。重庆市公租房的建设是由重庆地产集团和重庆城投集团负责，其中地产集团提供土地，城投集团负责资金筹措。同时市国资委下属的重庆渝富公司代表国资委履行出资人职责，控股、参股地方金融企业，强化市政府在公租房建设和运营过程中的资本运作能力。同时，重庆市在国土资源和房屋管理局下设副局级单位——重庆公共租赁住房管理局，作为公租房管理的专门单位，它专门负责公租房的规划、分配和监管，这也是全国第一个公租房管理局(杨继瑞，黄潇，2012)。

  在融资方面，重庆也进行了体制改革，整合政府资源组建了八个大型国有投资集团(简称“八大投”)，包括上述重庆地产集团、重庆城投集团和重庆渝富公司等市级土地储备机构2。公共租赁住房的土地全部来自政府划拨，重庆能够建设数个百万规模的公租房小区，无疑从2002 年开始的政府大规模土地储备起到了决定性的作用。同时土地抵押也是公租房建设获得资金的主要方式。重庆市公租房资金来源包括五个方面：一是中央和地方财政拨款，二是重庆市每年土地出让收益的5%，三是2011 年开始征收的房产税，四是发行债券(还未实施)，五则是通过土地抵押获得的银行贷款，其中第五项则占了公租房资金的70%，也就是说，大部分公租房建设开发资金来自土地抵押贷款。

  四. 重庆市公共租赁住房面临的可持续性问题

  在如火如荼的建设过程中，重庆市公租房的实践也表现出了一些问题：

  1. 重庆市需要如此大规模的公租房吗？

  重庆市公租房的建设规模之大在国内少有，与巨大规模对应的是申请人数大大少于供应数量的窘境。2011 年3 月2 日，重庆公租房首次摇号配租，重庆市政府准备在第一次公租房摇号配租中推出6.7 万余套公租房，但审核合格的申请人仅为2.2 万人，重庆市政府把首次配租房源下调至1.5 万套。5 月29 日重庆市第二次公租房摇号时，通过申请的人数仍只有2.6 万户，最终配租1.5万套。当时作为公租房申请标准的《重庆市公共租赁住房管理办法》中虽然没有限制户籍，但是规定了收入限制，要求“单身人士月收入不高于2000 元，2 人家庭月收入不高于3000 元，超过2 人的家庭人均月收入不高于1500 元”。收入的严格限制导致了需求和供应之间的巨大落差。

  经过两次摇号之后，重庆市对公租房准入政策进行了调整，其中最重要的就是放宽了收入限制3。重庆市市长5 月29 日在第二次公租房摇号现场的电视直播讲话中称：“凡是在该市城市低收入群体中的贫困原住民，只要人均住房面积在12~15m2 的，即使个人月收入有3000~5000 元的未购房者，不管是否受家人生病等任何原因导致住房困难，均可申请；对新生代大学生，分户后即使在银行等金融机构上班，月收入在3000~5000 元，暂时不想买房，提出申请公租房‘也在合理范围内’；而进城打工的农民工即使月收入已经达到3000~5000 元，只要农民工这一‘属性清楚’就行”(2011 年05 月30 日第一财经日报4)。原则上把公租房的收入限制门槛升高到了个人月收入5000 元。重庆市统计局2011 年4 月24 日发布数据显示：重庆全市城镇私营单位就业人员，年平均工资为20790 元(月平均工资1732.5 元)；全市城镇非私营单位在岗职工，年平均工资为35326 元(月平均工资2943.8 元)。这意味着重庆市公租房基本已经不存在收入限制，只要是住房面积符合规定的家庭都可以自由申请的阶段。果然到8 月27 日第三次摇号时，通过审核的申请人数达到了4.5 万人，配租公租房2.4万余套。

  2. 重庆公租房的收益人群是谁？

  重庆公租房的供需不平和准入门槛不断放宽，引出了另外一个问题：重庆公租房的目标人群发生了变化。如果说《重庆市公共租赁住房管理办法》中规定的目标人群主要还是城市中低收入家庭，那么从目前的准入门槛设定来看，重庆市公租房的目标人群已经更多地转向有稳定收入来源、有一定支付能力的城市新移民。在民心佳园调研中，绝大多数被访居民有稳定的收入来源，下岗、无业、失业的居民不足1/10，这在其他城市的保障房小区中(特别是公租房、廉租房小区)中并不多见。同时，65 岁以上居民比例相对重庆市平均水平较低，也支持这一结论。另一方面，公租房距离主城区较远、租金定价和周边普通商品房租金水平优势不大等因素导致了很多新毕业大学生、外来务工人员无法负担公租房的租金或不愿意租住公租房。即便是民心佳园的居民也对公租房的租金存在一定的看法(民心佳园的居民是执行早期标准的申请家庭，因此收入水平相应较低)。在民心佳园的调查中，有37% 的被访居民认为“现在住的公租房房租，比普通的市场上租房的房租高”，其中14% 的居民认为高很多。重庆市正在进行产业转型升级，力求引进大量人才，但是位于西南地区的重庆市对于高级人才的吸引力明显不如北京、上海、广州等一线城市。而公租房收入和户籍限制的取消，以及对于“特殊人才”的政策倾斜6，预示着重庆公租房的政策目标已经不仅仅是针对城市中低收入住房困难家庭的保障目标，而是作为促进产业转型、吸引人才的城市竞争力之一。

  3. 大规模公租房开发的后续资金如何保证？

  除了供求不平衡问题，后续资金困难也是未来影响重庆大规模公租房开发的因素之一。如前文所述，重庆公租房投资大部分来自于城投集团和地产集团土地抵押贷款。虽然重庆市土地储备量大，但同时为大规模公租房建设以及城市建设必要的基础设施融资，国有投资公司的融资压力很大(重庆市公租房管理局)。另外从2003 年开始，中央政府严格限制了土地储备机构贷款行为，要求“各商业银行对土地储备机构的抵押贷款不得超过所收购土地评估价值的70%”，并且“贷款期限最长不得超过2 年”(《中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》(银发[2003]121 号)。而土地储备整治的一个突出特点就是投入高、风险高、周期长，特别对于大宗土地，从生地到熟地的回报周期至少要2~3 年，甚至更长(重庆地产集团，2006)。

  重庆市为了缓解公租房融资压力也采取了一些措施，在传统融资平台方面国有投资公司通过基础设施建设项目申请5~10年的中长期贷款，缓解短时间内的还款压力；另一方面重庆市政府也在拓展新的融资渠道，借助社会力量，特别是2011年社保基金以信托贷款的形式为重庆公租房供45 亿元贷款，专项用于公租房建设，这也是全国社保基金自开始支持保障房项目单笔放款最多的一个。

  五. 小结

  从1998 年停止住房实物分配以来，以出售型的经济适用住房为主的保障类型占据了我国住房保障的主流，由此造成的供应不稳定、受益群体错位、政府监管缺位等问题也长期困扰着中央和地方政府。从全球百年来的实践来看，出租型的公共住房(或社会住房)是解决以上问题的一大途径。2009 年以后，北京、深圳、重庆等城市在公租房制度建设和实践上都有所尝试，其中关于公租房的供应量、租金水平、目标人群、分配准入等多有关注和争论，重庆市在这些方面也多有创新。但同时，我们也应该认识到重庆市公租房的创新性很大程度上是由于其在行政体制、土地制度、融资方式乃至城市形态等诸多方面的独特性形成的，其公租房经验的普适性仍然亟待考量。而且，如何实现公租房建设的可持续性、如何确定公租房的目标人群、未来如何确保公租房资金的连续性等问题，还需要在公租房的实践中不断摸索与思考。

  致谢：文中重庆调查部分是在清华大学建筑学院住区研究所的成梅、辛修昌等同仁以及本科2009 级的叶亚乐等同学的帮助下完成的，并在调研期间得到重庆市公共租赁房管理局及相关单位的大力支持，笔者在重庆期间受到重庆大学建设管理与房地产学院副教授周滔老师的帮助和启发，特此一并感谢。

  作者单位

  王伊倜/ 住房和城乡建设部城乡规划管理中心

  邵 磊/ 清华大学建筑学院

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