[克而瑞]新土改核心:打破二元结构 征地补偿成难点

  分析师/李莹 柳启慧

  鉴于城镇化推进对城镇建设用地的需求，新一轮土改呼之欲出。目前，国土部门已形成关于改革完善土地管理制度的框架建议，有望就土地利用规划城镇 建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。另外，业内传一份事关农村土地改革进程的重要文件已下发至 河北、辽宁、吉林等18个省市，按照文件要求，被确定的28个试点市县将于今年8月至9月正式启动农村集体经营性建设用地使用权流转。

  土地制度改革盘活存量，集体用地流转有利于化解土地供需矛盾

  新一轮土地改革的核心是盘活土地资源、打破土地二元结构限制。为了适应新型城镇化发展的要求，此次土改的工作重点包括有提高存量用地在建设用地 供应总量的比重、扭转城镇建设对新增土地出让收益的过多依赖、建立起有利于存量建设用地盘活利用的制度政策体系等。针对以上土改重点，我们认为提高存量用 地比重、以“盘活存量”为主的制度体系，不仅可以提高闲置土地的利用率，减少土地资源的浪费，而且可以增加土地的出让量，满足房地产行业日益增大的土地需 求，缓解楼市房价增长过快压力。

  目前来看，各地积极试水土改，各地的土地改革试验主要还是通过各种手段增加建设用地指标，并未实行集体土地的自由流转，可以分为以下两类：一是 整合置换，以重庆“地票”模式和嘉兴“两分两换”模式为代表。通过“以土地承包经营权置换社会保障”和“以宅基地置换城镇住房”的模式，盘活宅基地资源， 复耕宅基地，换取建设用地指标。二是盘活资源，以广东“三旧改造”和深圳“集体工业用地流转”模式为代表。通过搬迁、收回等手段将现有工业用地和闲置土地 进行优化配置。

  价值分配成土地制度改革“破冰“点

  另外，在历年土改中，因牵涉补偿问题，故征地制度一直是土改进程中的一大壁垒。近年来，征地拆迁类的纠纷事件层出不穷，究其原因就是土地被征 用，但农民并没有得益于巨大的增值收益，其利益受到严重损害。因此业界也达成共识，认为长期以来的征地矛盾核心所在就是征地补偿标准的“缺失”，现行标准 已不能完全体现被征地农民的权益，因而激发社会矛盾。尽管我国曾多次对征地补偿制度进行改革，但“按照被征收土地的原用途给予补偿”这一基本征地补偿思路 一直未变，“年产值倍数法”和“征地区片法”就是现行的两种主要的赔偿方法。 这两种方法均是基于被征收土地原农业利用方式下的补偿，并没有将土地的潜在利用价值或市场价格的补偿计算在内，其实质是一种非等价交易的关系。我们认为， 现行的补偿标准仅仅是对土地的“表面”价值的补偿，对于土地增值、预期收益等功能价均没有体现。考虑到目前缩小及严格限制征地范围的主要改革方向，因此我 们认为，在征地改革中，应按照被征土地的未来价值，估算被征地农民的利益分配，并进行合理的补偿。

  另外，此次土地制度改革的一大难点在于土地性质改变后的利益划分问题，可能的做法大致为两种，一是采用类似“地票”的形式，将大部分利益让于政府，以便于 地方政府收储，而将地票拍卖的收益让于农民，这样也改变了之前农民没有收益的情况。二是将农用建设用地与城市建设用地等权，这就意味政府只收取拍卖手续费 这一小部分利益，而将大部分利益让于农民，这种方式将更考验房企资金及地方政府关系实力。