北上广深杭等租赁市场发展靠前的城市，无论是新建租赁住房、存量物业进入租赁住房还是市场化项目纳入租赁住房体系都会有超前的实践落地。

  文/克而瑞租售

  2021年7月2日,国办公开了《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》22号文件，文件的“基础制度”的第二条就是引导多方参与。同时直接提到了适当利用新供应国有建设用地建设。2021年8月31日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，住房和城乡建设部部长王蒙徽、副部长倪虹围绕努力实现全体人民住有所居介绍有关情况，并答记者问。王蒙徽表示：“十四五”期间，将以发展保障性租赁住房为重点，进一步完善住房保障体系，增加保障性住房的供给，努力实现全体人民住有所居。2021年9月2日，全国住房保障工作座谈会在浙江杭州召开，住房和城乡建设部住房保障司司长曹金彪指出，解决符合条件的新市民、年轻人等群体的住房困难问题，新方式是加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，新目标是确立起保障性租赁住房的政策制度；切实把保障性租赁住房作为“十四五”住房建设的重点。2021年10月21日，住房和城乡建设部在福建省福州市召开发展保障性租赁住房工作现场会，会议强调各地要深入学习领会党中央、国务院部署要求，充分认识加快发展保障性租赁住房的重要意义，增强工作的积极性、主动性，坚决把发展保障性租赁住房工作抓实抓好，抓出成效。这一系列国家层面的文件和会议都在表明：“十四五”期间将以发展保障性租赁住房为重点，多主体多元供给是完成这一重点工作的核心所在。

  一、各地政府科学确定“十四五”保障性租赁住房建设目标，五种不同的供应方式助力各地政府保障性租赁住房建设目标的完成

  《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》中提出要求要落实地方责任，城市人民政府对本地区发展保障性租赁住房、促进解决住房困难问题负主体责任。到目前为止，北、上、广、深、杭州、成都、西安等地地方政府都已经确定了“十四五”保障性租赁住房的发展目标。

  我国保障性租赁住房多元供应可行的路径主要有以下五种，五种方式都能不同程度地增加保障性租赁住房的供应。

  其中1）涉租赁用地建设租赁住房；2）产业园区中工业项目配套用地面积占比上限由7%提高到15%，提高部分主要用于建设宿舍型保障性租赁住房。这两种方式属于新增供应。

  其中3）非居住存量土地和房屋建设保障性租赁住房；4）市场中现存的各类集中式、分散式租赁公寓纳入保障性租赁住房系统；5）传统的保障性住房体系中未售、空置的房屋进入保障性租赁住房体系。这三种方式属于存量进保障性租赁住房体系。不同的城市在完成“十四五”保障性租赁住房建设目标时采取的策略和方式并不同。

  二、涉租赁用地建设租赁住房不同城市采取的策略不同截止到2021年11月15日，对第一、二批次的集中供地涉租赁用地成交情况进行统计可以看到，两次集中供地涉租赁用地成交面积达872万方，其中纯租赁用地成交205万平方米，竞自持租赁用地246万平方米，配建租赁住房用地421万平方米，整体前两批次租赁用地的成交以配建方式为主。

  其中第一次批次集中供地以竞自持租赁用地为主。首批集中供地通过“竞自持、竞配建”，大大提升了“租赁”地块的成交量。从首批集中供地成交来看，涉租赁地块成交247宗，总成交建面高达394万平方米，切实增加租赁住房供给，但同时也抬高地价，如杭州临政储出[2021]5号自持比例高达40%，此种土拍方式，对于拿地企业后续经营极为不利，同时也不符合国家倡导的稳地价、稳房价、稳预期，即“三稳”目标。

  第二批次供地转换新的赛道，提出“溢价率不得超过15%”、“不得以配建等方式增加实际地价”两大新规，“拿地配建”成为第二批次租赁用地供给成交的主流方式。说明国家既要提高租赁用地的供应成交面积，也要同时控制这类土地的成交成本，减低这类土地拿地企业的成本。

  （一）从细分城市来看，纯租赁用地成交以上海及周边长三角城市为主

  两批次用地中涉及纯租赁的城市仅仅7个，其中武汉和苏州均只有1块纯租赁用地的成交。纯租赁用地以上海以及上海周边的宁波、杭州为主，成都也有40多万亩纯租赁用地的成交。不同城市租赁相关土地供应方式差异较大，如广深以住宅用地限定用途为主，公租房或搭配人才公寓；上海则推出纯租赁用地，仅用于租赁。北京是以集体用地建设租赁住房为主。大力进行纯租赁用地供应成交方式的城市也是租赁市场发展靠前的城市，是探索保障性租赁住房发展靠前的城市。以上海为例，上海市确定“十四五”期间新增建设筹集保障性租赁住房47万套（间）以上，达到新增住房供应总量的45%左右。2021—2022年计划建设筹集24万套（间），超过一半，其中，2022年计划建设筹集17万套（间）以上。这也是上海纯租赁用地成交位于全国首位的核心原因。

  （二)竞自持租赁用地成交主力以杭州、成都等强二线城市为主

  竞自持租赁用地是快速提升租赁用地供应成交的有效方式。从2021年第一、第二批次集中供地的情况来看，竞自持租赁用地成交主力城市在杭州、成都、合肥等强二线城市。除了北上广深四个一线城市之外，杭州、成都这几个城市“十四五”保障性租赁住房建设目标也都已经公布。浙江省“十四五”期间拟筹集保障性租赁住房120万套（间）。杭州市区、宁波市区等8个设区市市区和金华等4个县（市）新增保障性租赁住房占新增住房供应总量的比例力争达到30%以上，其他25个县（市）保障性租赁住房占比力争达到15%以上。杭州市“十四五”期间拟建设筹集保障性租图3：2021年22城第一、第二批次集中供地涉租赁用地成交情况（㎡）图4：2021年22城第一、第二批次集中供地纯租赁用地成交情况。图6：2021年22城第一、第二批次集中供地配建租赁住宅用地成交情况（㎡）图5：2021年22城第一、第二批次集中供地竞自持租赁用地成交情况（㎡）图7：2017年至今各城市集体用地建设租赁住房面积（㎡，不完全统计）数据来源：克而瑞租售赁住房30万套（间），占新增住房供应总量的30%以上。2022年计划建设筹集保障性租赁住房7万套（间）。成都市确定“十四五”期间建设筹集保障性租赁住房25万套（间），其中，2021年建设筹集房源6万套（间），2022年计划建设筹集5万套（间）。这些城市地方政府都在通过竞自持租赁用地的方式积极发展住房租赁市场，完成“十四五”保障性租赁住房目标。

  （三）22个试点城市几乎都采取了配建租赁住房用地的方式增加租赁用地供应

  从前面两次集中供地的数据可以看出，目前租赁市场发展的试点22城几乎都有配建租赁住宅用地的供应成交，合计总配建租赁住宅成交面积421万平方米。首批次成交配建租赁住宅用地的城市14个，配建租赁住宅建面133万平方米，第二批次供地成交配建租赁住宅用地的城市16个，配建租赁住宅建面288万平方米，配建租赁住宅建面第二批次超过第一批次的2倍。说明在大力发展保障性租赁住房的落实上，各个城市新增涉租赁用地未来“拿地配建”或成为租赁用地供给成交的主流方式。

  （四）除了以上通过招拍挂形式

  成交的涉租赁用地，集体用地建设租赁住房，也是增加供应的方式之一

  在2017年8月份，我国确定在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市首批开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。再到2019年自然资源部、住房和城乡建设部发布《关于福州等5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见的函》，原则上同意福州、南昌、青岛、海口、贵阳等5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案。自此，集体建设用地建设租赁住房试点再扩大，一共有18个城市利用集体用地建设租赁住房。其中有超过一半的城市集体用地建设租赁住房开始动工甚至是项目已经入市。

  作为首批13个“集体土地租赁试点城市”之一，北京在推进集租房建设的进度上最快，成效也颇为显著：2017年至今有58块集体用地用于建设租赁住房，这58块土地，已开工建设的49块，开工率达到85%，其中4块地建设完成已入市。北京集体土地建租赁住房用地主要位于北京市中心城区、城市副中心和平原地区新城范围内，符合“毗邻产业园区、交通枢纽和新城”的选址原则，有利于促进区域职住平衡。

  集体建设用地获地成本比较低，一般集体建设用地同市场上通过招拍挂和竞自持方式拿来的土地相比成本会低40%左右，而这个低成本也是试点城市基本会采取集体用地建设租赁住房的主要原因。

  （五）涉租赁用地陆陆续续入市，目前入市的项目以纯租赁用地和集体用地为主

  从2017年开始不断入市，如今上海、北京、杭州、南京、合肥等地都有集体用地，租赁用地建设的租赁住宅项目入市。由于重资产开发周期较长，目前落地入市的项目并不多，但据克而瑞租售不完全统计，截止到目前，入市租赁地块或者集体用地项目近20个，所有的项目体量都超过500间，1000间规模以上的大型租赁社区占比超70%。这些拿地开发建设的企业大多都是地方政府租赁平台或者国企开发商，在城市居住生态更新迭代的重塑大潮中，大型租赁社区的建设更有利于实现住房租赁供给的增加，以及提升城市租住品质的初衷与目标，从长线解决城市“整体供不应求”与“品质供不应求”的双重难题，成为提高保障性租赁住房供应新抓手。

  三、将产业园区中工业项目配套用地面积占比上限由7%提高到15%，提高部分建设宿舍型保障性租赁住房，目前采用这种供应方式的以西安、合肥等二线城市为主

  租赁住房新增部分除了是涉租赁用地建设成为保障性租赁住房，还有一种方式就是通过将产业园区中工业项目配套用地面积占比上限由7%提高到15%，提高部分主要用于建设宿舍型保障性租赁住房。这一方式主要是由于7月初国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》中“土地支持政策”明确提到了这一点，目前已经开始落实这一方案的城市主要是西安和合肥。

  四、利用非居住存量土地和房屋建设保障性租赁住房，目前厦门等城市非改租政策力度较大

  对于发展保障性租赁住房来说，将旅馆、酒店、商业办公楼、厂房、仓库等非住宅改建成租赁住房，或者将非住宅用地改成租赁用地建设租赁住房也是有效的供应方式之一。对于“非改租”“商改租”，除了住房和城乡建设部近日印发的《关于集中式租赁住房建设适用标准的通知》外，多地也进一步明确了相关政策及建设标准。

  目前厦门等城市非改租政策力度较大。厦门市自《存量非住宅类房屋临时改建为保障性租赁住房实施方案》7月1日印发后，已筹集23个项目（市级8个、区级15个），房源0.94万套（间）。西安市积极支持高校等企事业单位利用自有闲置土地建设保障性租赁住房。西安外国语大学利用学校自有土地22.68亩，建设保障性租赁住房750套，每套建筑面积70平方米以内，解决教职工租房难及引进人才短期过渡问题。西安电子科技大学利用自有土地建设单身教师公寓403套，每套建筑面积60平方米，将作为过渡房租赁给无房教师，目前已通过教育部备案，获得立项。

  商办等存量物业改造为租赁住房以上海城方活力社区江月路店为代表，非租赁用地做租赁住宅项目的有路劲·隽寓（上海汽车城店）、WEPARK芳草寓项目等。在宏观调控层面，增加租赁供应的重点或在发生变化，由新增租赁用地转向与存量改造并重。未来非改租将成为发展租赁住房很更要的途径。特别是在存量较多的二三线城市，或许会在推出租赁用地供应之前优先采取“非改租”方式增加市场租赁供应。

  五、市场上运营成熟的集中式、分散式长租公寓将纳入保障性租赁住房体系，北上广深杭等机构化率越大的城市，这种方式可操作空间越大，但实际落地情况待观察

  2021年10月29日上午，由中国房地产业协会主办、房地产流通与租赁委员会承办的住房租赁企业交流座谈会，在易居企业集团总部秋实楼内顺利召开。住房和城乡建设部住房保障司政策指导处处长王凌云在会上明确指出：保障性租赁住房本质上还是市场的，租赁企业天然就是保障住房重要的机制主体，租赁企业天然在租赁住房领域去深耕细作、发展壮大，既能够成为保障经济文化发展的主力军，也能够使租赁市场健康发展，真正实现补齐租赁短板。这表明市场上运营成熟的集中式、分散式长租公寓将纳入保障性租赁住房体系。

  从城市的层面来看，机构化率越高的城市，比如说北上广深以及杭州这几个城市租赁住房市场化率较高，这类城市市场化建设运营的项目进入保障性租赁住房体系的纳管空间也更大。

  从企业的层面来看，各个细分领域的规模靠前企业的项目成为首批保障性租赁住房纳入选项的可能性更高。截至2021年三季度，TOP20集中式长租公寓管理规模破百万大关，达101.33万间。在管理规模榜中，入榜企业管理规模门槛为1.65万间，TOP十企业管理规模超4万间，TOP3管理规模超9万间。万科泊寓和龙湖冠寓分别以20万间和11万间的管理规模摘得冠军和亚军席位，也是唯二管理规模超10万间的品牌公寓运营商。从运营商性质来看，房企系管理规模74.04万间，占比总管理规模73.06%；运营商系管理规模27.30万间，占比总管理规模26.94%。这些管理规模靠前企业的项目，特别是具备保障性租赁住房条件的一些项目从理论上来讲更有可能成为第一批市场化项目进入保障性租赁住房纳管体系、完成各地保障性租赁住房指标的名单。

  从实操层面来看，住房和城乡建设部住房保障司政策指导处王凌云处长在住房租赁企业交流座谈会上也提到保障司会从土地、财政、税收、金融等各方面推出政策支持市场化租赁企业发展，同时企业享受了政府给的支持政策，就需要承担保障性租赁住房的义务。最核心的就是要体现更低租金从而促进租金水平稳定。低租金的两种模式：1）市场化企业的项目在自己现在租金水平基础上，以后年涨幅不超过5%；2）没有同比值的项目就在现有租金上打9折。那这个低租金纳入保障性住房体系对于现有市场化企业来说是否可行，目前待定。因为目前这些市场化的租赁企业还没有真正进入到规模效益带来的盈利阶段，更多的是处于尚未盈利或者低收益率的状态。整体上轻资产模式由于只是获得相对固定的运营服务收入，中资产住房租赁企业因难以取得优质物业或者改建成本过高而难以盈利，重资产住房租赁企业因租金回报率过低而无法快速实现盈利。在这样的背景下，让市场化的租赁企业进一步控制租金，或许还有些难度。

  六、传统的保障性租赁住房处于空置或者未售的部分或将进入保障性租赁住房系统，采取这种途径的城市也是以郑州、厦门、海口等二三线城市为主

  以郑州为例，郑州市自然资源和规划局数据显示，截至2020年10月，郑州市本级地区非商品房用地（包括安置房、经济适用房、公租房等）总供应5967.09亩，未销售面积2741.17亩，库存比例高达45.94%。这部分未消化的保障性住房用地未来进入保障性租赁市场的可能性极大。

  厦门市打通政策转换渠道，将闲置公有住房、安置住房等房源转为保障性租赁住房，共盘活房源3348套（间），其中，1030套（间）专项提供给环卫工人、公交驾驶员、公安辅警、城管协管员等基层一线公共服务人员租住。海口的海南金城安居住房租赁集团也在努力探索将已建空置的保障性住房（共有产权房、安置住房、人才公寓）等进入保障性租赁住房体系，为市场提供更多的租赁住房。

  利用安置房等库存用作租赁住房人才公寓可视为更优的选择。一方面，可以调节市场供求关系，解决城市新市民、新青年住房困难；另一方面，可以一定程度上减轻土地供应压力，完成中央下达的保障性租赁住房供应指标。一些保障性住房（非商品房）库存量大的城市未来采取这种模式提高保障性租赁住房供应的可能性极大。

  总结

  2021年，作为“十四五”发展的元年，从党中央国务院到各个地方政府都把发展保障性租赁住房作为工作的重点。多主体多元供给是完成这一重点工作的关键所在，从中央到地方都在积极探索可行的路径。北上广深杭等租赁市场发展靠前的城市无论是新建租赁住房还是存量物业进入租赁住房还是市场化项目纳入租赁住房体系都会有超前的实践落地。而成都、厦门、合肥等二三线城市除了新增的租赁用地的筹建入市，更有可能是将重点放在将市场上原有的非居住存量及市场化项目纳入租赁住房体系的路径。从中央到地方这些模式的探索最终都是确保实现更多的人住有所居、安居乐业。