在这片被征收的耕地上，四周已被围挡圈起，部分地块上是一栋栋拔地而起的商品房，有的已经封顶，有的还在修建，也有的连地基都没有打。耕地上还立有3块界牌，因年久失修，界碑上的字迹已经变得不再清晰，只能大概看到“基本农田保护区”字样。

  这是中国房地产报记者在河北省保定市白沟镇花梓营村看到的景象。

  “现在有争议的地块已经停止施工。”6月4日，何伟向中国房地产报记者表示，“半个月前，村委会进行了换届选举，这是新上任的村委会成员做的决策。”

  事情似乎出现了转机。

  何伟是河北省保定市白沟镇花梓营村村民，此前的10多年里，因为华梓营村村委会在没有按规定履行有关程序的情况下，征收华梓营村村西1394.89亩土地，将其卖与隆基泰和集团（以下简称“隆基泰和”）进行非农建设，何伟及部分村民10余年先后多次前往河北省各级政府各部门反映问题，结果并不理想。

  “当初签协议书是为了配合国家征收工作，可后来了解到签订协议书时我们的土地仍为基本农田，根本没有取得国务院批准的征收文件。”何伟表示。

  2020年9月，何伟及部分村民向华梓营村原村民委员会主任姚宝社提起民事诉讼，请求判决确认2010 年10 月签订的协议书无效。同年11月，河北省高碑店市人民法院开庭审理此案。一个月后，高碑店市人民法院作出判决，驳回其诉讼请求。

  因不服一审判决，何伟及部分村民提起二次上诉，5月21日上午，在河北省保定市中级人民法院第五号审判庭再次开庭。

  庭审主要围绕签订协议书时，涉案土地是否仍为基本农田，是否取得变更为建设用地的规划，有无国务院作出的征收批准文件；一审判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确等争议焦点展开，目前仍没有定论。

  记者采访的多位法律界人士认为，此次征地事件在征收程序方面争议较大，且基本农田征收必须经国务院批准，如果地方政府确实存在先征用后审批事实，属于变相的“以租代征”，涉嫌严重违法。

  漫长维权路上，是大型工程机械的轰鸣声和白沟镇这些年的快速发展。7.2平方公里的白沟产业新城是“国际箱包之都”，2020年在全国大众电商创业最活跃的50个县中排名第七。与此同时，华梓营村紧邻即将完工的荣乌新线至京港澳高速白沟新城段以及白沟新城运营主导力量的和道国际商贸城，地理位置优越，是白沟新城未来重点发展区域。

  征地涉及基本农田

  关于高碑店市2013年第八批次建设用地的批复文件。

  2010年10月，华梓营村村委会以促进白沟经济发展，配合政府5-10年内建设成为次中等城市规范目标为由，向村民征用耕地1394.89亩。

  值得注意的是，整个征收过程中，村民既未看到征地公告，村里也未召开村民代表会征求意见。

  根据村民回忆，2010年10月5日，华梓营村开始播放不让村民继续耕种的广播，之后村领导工作小组开始挨家走访，与村民签订占地补偿协议书，以青苗款名义向村民发放了9000元/亩安置补助费。

  按照协议，双方签字后，土地使用权归土地征用方所有，被征收者不得以任何理由干涉征用者对土地的使用，也不得在被征用土地上种植任何作物，到10月23日，耕地开始被强行铲毁；两天后，土地被围挡圈起。

  12月23日，由于全体村民集体反对，圈地围墙被推倒，征地风波暂时平息。

  “当时村委会以征收名义要征用我的承包地，我也是为了配合国家征收工作才与村委会签订了协议书，但之后我们得知土地征收并没有取得国务院征收批准，还是基本农田时大家就变得很激动，觉得这是在骗我们的土地。”何伟表示，“征地批文一直到2011年政府才获得，我们私下里都认为这是因为2012年区片征地价格上涨，为了防止补偿过高就未批先征。”

  尽管村委会坚称规划已经变更，但一直没有提供把基本农田变更为一般耕地的相应手续。“情况就是这样我也没什么好说的，再具体的情况我们也是刚上任，需要看材料才能理清。”村委会一成员对记者表示。

  此后几年，土地陆续被卖出用作非农建设。“2013年11月24日，村委会召集村民代表开会，将村西1400多亩耕地中部分卖给隆基泰和进行开发建设；2014年50亩土地以860万元卖给了白沟本地开发商长盛集团。”何伟说。

  “补偿并不透明。”何伟告诉记者，按照协议，补偿标准为每亩9000元，领完补偿款后不久，村民领导工作小组再次对外宣称，每亩追加补偿1万元至1.5万元。到2013年11月，村委会通知村民去银行领钱，“1万元/亩标准，但我们在保定银行办的存折说是代发工资而不是补偿款，所以很多村民当时没领。而且当时实际征地补偿款是4万元/亩, 这其中的差价去哪了？”

  从土地征收程序不规范，到土地补偿款不透明，村民和村委会屡次协商无果的情况下，一部分村民走上了信访之路，结果并不理想。

  征收程序惹争议

  此前，河北省高碑店市人民法院作出判决，认为村民和村委会在2010年10月签订的协议书本质是终止相关承办户的耕地承包合同，对相关承办户给予经济补偿，签订协议书的原因是高碑店市国土资源局在2010年进行用地规划调整，案涉耕地已经规划变更为建设用地，不再适宜作为耕地承包合同的客体，原耕地承办合同工无法继续履行。双方协商一致所签订的协议书，符合耕地承包合同相关条款约定，也不违背法律强制性规定，具有法律效力。

  判决显示，双方在签订协议书时，土地尚未涉及征收作用，也未取得市县级人民政府及其主管部分的委托，更不属于土地征收行政行为。

  判决还显示，由于土地被用于城市项目建设，实际用途也是用于非农建设，改变了原承包耕地的农业用途，属于河北省三级人民政府用地规划调整造成的后果，河北省三级人民政府用地规划调整属于行政行为。因此一审判决驳回了村民诉讼请求。

  “我们最开始也是走的行政诉讼，请求撤销批准征收土地批复，但因为2010年签署协议书后领取了补偿款，法院认为我们与该地征地批复已经没有利害关系，驳回了我们的行政复议申请。”何伟告诉记者。

  因不服一审判决，何伟及部分村民提起二次上诉。“我们的土地还是基本农田，土地征收至今都没有取得国务院批准。”在何伟等村民看来，目前土地征收依据主要是2010年河北省土地资源厅编制新一轮土地利用总体规划，及高碑店市2010年第九批次建设用地需要与新一轮土地利用总规划来认定土地在签订协议时已经规划为建设用地，但河北省人民政府及高碑店市人民政府不应该通过调整规划就将土地从基本农田规划为普通农田，“这个征地批复难道不应该由国务院批准？”

  5月21日上午，该土地征收案件在河北省保定市中级人民法院第五号审判庭进行公开审理。

  庭审中，村民代表律师称，一审法院根据2010年河北省土地资源厅编制新一轮土地规划及高碑店市土地承诺就认定涉案土地在2010年已经规划为建设用地，明显存在错误。村民代表律师表示基本农田的变更必须依法由相关部门批准，不能仅以规划来变更该基本农田。

  村民代表律师还表示，从涉案协议可知村委会是以征收名义与村民签订协议，如果认为是村民将涉案土地交回村委会，这明显与事实不符。她强调涉案土地仍是村民承包经营地，“村民对法定征收程序不了解，只是基于对村委会的信任和对国家征收行为的支持，才签订涉案协议，涉案协议应被确认无效。”

  从土地性质来说，村民代表律师认为涉案土地在签订涉案协议时，没有相关部门征地批准文件，仍为集体农用地，但签订的涉案协议却明确是用于城市发展建设，改变了土地用途，明显违反法律规定。

  对此，村委会代表律师强调河北省三级人民政府作出用地规划调整属于行政行为，原审法院已认定不属于民事审判的审理范围。并称村委会与村民签订的协议书是土地征收征用的前期工作，且高碑店国土资源局在2010年进行土地规划调整时，涉案土地已经变为城市建设用地，因此双方签订的协议书符合土地管理法及相关法律规定。

  在审判长问及签订协议后涉案土地情况时，村委会代表律师称已用于城市规划建设，现状不清楚。并表示目前土地性质是建设用地，但不清楚是否有政府文件，村委会得不到政府建设用地文件。

  村民代表律师表示此前通过信息公开查询河北省自然资源厅提供的土地权属确认表中，没有该村民本人签字，因此对于涉案土地所在批复以及是否被征收、征收程序的合法性存疑。

  由于双方在签署协议时，土地并没有取得征地批复，也没有安置补偿方案，那么协议中9000元/亩的补偿款从何而来成为一个疑问。审判长也在庭审中问道村委会发放的钱是谁给的？

  村委会代表律师称，钱由白沟镇政府发放。

  村民代表律师表示再次表达不解，她表示村委会在实际发放过程中并没有提到过这笔钱来源，并且土地在没有取得政府批复及安置补偿方案前提下，村委会称由政府给钱明显不合理。“根据法律规定，征收涉及地上附着物、青苗补偿费应由征收部门直接发放给所有权人。”

  村民代表律师强调，村委会实际使用及签订涉案协议是以租代征行为，在明知涉案土地没有被征收情况下，以征收名义与村民签订协议且将涉案的基本农田改变用途。

  “基本农田征收必须经国务院批准”

  村民与华梓营村村委会签署的协议书。

  “双方签订协议书的法律性质应该如何认定是该土地征收事件的核心，同时这也延伸出几个问题，比如村委会的行为是否合法，补偿款又从哪里来。”北京市法学会农村法治研究会常务理事毕文强在接受记者采访时表示，如果村委会是代行政机关行使实际上的征收，那么村委会和村民签署的协议本质上则是村委会接受了上级政府部门授权或者委托，由村委会代表征收部门与村民签订的征收补偿协议，从性质上讲这是一种行政协议，且这个行政协议本身存在诸多违法之处。

  毕文强对记者强调，首先要明确的是农村集体土地征收必须要有征地批复。根据《中华人民共和国土地管理法》规定：永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准；无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效。

  毕文强又补充道，“也不能用三级人民政府的规划变更来回避从基本农田变为建设用地所需要的合法审批，更不能够用这种所谓的规划变更来替代审批，因此，这种说法实际上是不合法的。”

  北师大法学院教授宋刚也表示，协议是否有效要看是否违反法律、行政法规的强制性规定。以《土地管理法》来看，征收大量农田需要获得审批的前置程序时强制性规定，且事后该省政府一直都未获得相应审批。因此，相关协议应当无效处理。

  不过，宋刚还强调了另一个重大关注点，他认为集体土地所有权是村集体，因此从征收角度看，村集体作为土地所有权人，应该属于被征收人。而农民仅仅是承包经营权人，而非土地所有权人，因此从目前规定看，虽然农民承包经营权受到损害，但是却并非被征收人。从这个意义上讲，村民仅仅是维护其承包经营权，理论上无权阻碍集体土地被征收。

  对于在这种情况下签订的协议书，农民对被征收土地是否依然享有合法的承包经营问题，毕文强和宋刚都认为农民依然享有合法的承包经营权利。

  “即便该协议是双方签署的民事协议，从本质上来讲该协议已经明显违反了《中华人民共和国农村土地承包法》。”毕文强解释说，《农村土地承包法》里明确规定，法定承包期内任何组织和个人不得干预农民的生产经营自主权，不得违法调整和收回承包地，不得违背农民意愿强行流转承包地，不得非法侵占农民承包地。未经有权部门批准并经法定程序，农民对被非法征收的土地依然可以主张其合法的承包经营，不能单单通过协议便剥夺农民的承包经营权。

  此外，毕文强还提醒称，如果被征用土地实际上没有有权部门征地批准文件，那么实质上是规避法定审批手续的行为，属于“以租代征”一种表现形式，这也会对农民该土地承包经营权会产生极大损害。“比如在该地块施工建设形成的建筑物或是构筑物将会被认定为违法建筑；由于‘以租代征’是违法的，一旦农民和承包商之间出现矛盾，农民也很难进行维权。”

  “千万不可为了经济发展而触碰永久基本农田的红线。”毕文强强调，“在促进发展基础上，尤其是地方政府在进行区域内发展时，如何平衡好发展与稳定是基层政府以前、现在、将来都要长期面临的问题。对农村集体来讲，保护耕地是发展经济的根本，失去了集体资产的城市贫民对于我们国家来讲并不是一件好事。”

  （应受访人要求，文中所涉村民皆为化名）