由2019年的20.3万亩到2020年的40万亩，再至今年上半年的51.7万亩……江苏宿迁通过农村公共空间治理不断刷新清理回收集体土地规模。但与此同时，有基层乡镇疑似借兴建产业园流转土地名义，变相蚕食集体土地。

  2021年9月，经中国房地产报记者实地调查发现，一边借“公共空间治理攻坚战”清理收回集体土地，一边打着土地流转旗号违规征占集体土地建设产业园区的势头，在宿迁辖区部分乡镇已蔓延开来。

  有当地知情人士透露，宿迁市辖区乡镇普遍存在“一区多园”现象，部分乡镇除了建设一个工业区外，还规划布局多个名目繁多的产业园。一部分新建产业园用地指标是通过租赁周边村集体土地方式获得，其中一处名为陈集镇扶贫产业园的园区，涉及140亩用地被指“流转”自陈集村集体土地；同样被指以租代征建设产业园的还有屠园创新创业园，有知情人士称该产业园新占地块中近50亩土地为租赁形式获得；此外，当地还存在围绕在产业园周边开发建设住宅楼盘，甚至在村集体土地上开发建设联排别墅的情况，沉寂已久的小产权房开发也渐有抬头之势。

  2019年，一场席卷乡村公共空间治理攻坚战在江苏宿迁悄然打响。彼时，为了将土地和集体资产发挥更大效益，农村公共空间治理的“宿迁路径”进入公众视野。

  “农村公共资源被私人侵占、集体资产发包不规范、公共空间管理缺位等问题导致公共空间资产权属不清、村集体资产流失。”为破解这一系列难题，自2019年以来，宿迁通过推行农村公共空间治理，围绕“收”“用”两个关键环节，力求把公共空间精准“腾出来”、有效“用起来”、长效“管起来”，让公共空间“美起来”。

  不过，因历史原因，宿迁农村集体土地被私人侵占的问题积重难返，甚至有少数乡镇在农村公共空间治理中变味走样，借机违规征占、租赁集体土地建设产业园区等问题不容忽视。

  在这场乡村公共空间治理攻坚战中，如何真正做到“收”“用”自如，“宿迁路径”的尴尬现状值得深思 。

  数十万亩土地回归集体背后

  为了让宿迁农村的公共空间腾出来、用起来，整治被私人侵占的集体土地问题首当其冲。

  “最近几年，村里陆续收回了被私人占用的公共土地，发展高效农业和特色产业，每年为村集体增收20余万元。”日前，宿迁市宿城区陈集镇徐元村一位不愿透露姓名的村干部在接受中国房地产报记者采访时表示，得益于当地政府对农村公共空间整治力度，通过盘活和新增集体资产，不断让村集体“家底”厚起来。

  在集中连片扶贫开发的成子湖地区屠园镇,仅河畔地就收回2600亩。此外，光明米业和江苏农垦两大现代农业项目用地2万多亩,其中有5000多亩是“治理”出来的新增集体土地。种种迹象表明，这仅仅是宿迁全市开展农村公共空间治理幕下的一个缩影。

  宿城区蔡集镇田洼村党支部书记吴沅楷曾表示，收回的集体土地,全部上农村公共资源交易平台,全程公开透明规范,村集体收入年增25万元。

  截至2019年底，宿迁全市通过省农村公共资源交易平台发包集体土地20.3万亩，发包集体资产42.3万平方米，带动全市1289个行政村村均增收集体收入11.2万元。

  “对依法收回的公共空间进行盘活利用，发展特色产业，最终受益的还是农民群众。”宿迁市农业农村局相关负责人说。这场公共空间治理行动,给村集体经济带来的收益立竿见影。特别是经济薄弱村,整治出来的集体土地一旦上平台被承包出去,村里便有望摘掉“穷帽子”。

  为进一步深化公共空间治理，建立健全公共空间资源收、用、治、管长效机制，切实巩固提升治理成效，宿迁市于2020年3月下旬印发《关于进一步深化农村公共空间治理工作的通知》，围绕用得好、用得实，加大土地整理力度、资源整合力度、经营管理力度，深入推进资源增值、产业发展、集体增收，实现2020年底发包和利用土地超过40万亩。

  不仅如此，宿迁市还将农村公共空间治理长效机制的建立写入《宿迁市人大常委会2021年工作要点》，以此推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。另据统计，截至2021年上半年累计收回集体土地51.7万亩。“深入开展农村公共空间治理，已是宿迁实施乡村振兴战略的重点工作之一，是提升农村人居环境、促进集体增收的重要突破口。”前述不愿具名村干部如是说。

  不过，冰冻三尺非一日之寒，宿迁农村公共空间因历史原因,被侵占的土地水塘少到几十亩,多达上千亩。数据显示,宿城区陈集镇仓王村100多亩河畔地被侵占,废弃的曹桥小学被占用10多年作为养牛场,就连村部周围都搭起2000多平方米的违建。无独有偶，宿城区蔡集镇田洼村,428亩被侵占土地涉及不规范合同140多个,甚至有些协议“口头一说”就签了50年。公共空间被侵占,破坏环境,引发纠纷,违背公平,成为广大居民群众反映的“痛点”。

  危旧厂房占地十余年难解

  宿城区委相关负责人认为，实施农村公共空间治理,必然触及既得利益,关键看党员干部敢不敢动真碰硬,能不能攻坚克难。

  然而，实践中这一“底气”的体现往往并不明显。陈集镇徐元村一处危旧厂房因无偿占用集体土地长达10余年，且厂区内已被认定危房而未被拆除引发当地群众不满与质疑。在徐元村部分村民看来，或为掩人耳目，陈集镇政府将认定的厂区危房只做象征性拆除，这一举动即刻招致群众对当地政府“暧昧”执法的猜测。对此，有群众称，深化农村公共空间治理在徐元村不应成为一句空话。

  根据宿迁市宿城区法院民事判决书（（2017）苏1302民初5767号）显示，位于陈集镇徐元村洋青路西侧5栋砖混结构厂房及附属用房原系乡办集体企业——江苏省泗洪县缫丝厂（以下简称:缫丝厂）。2000年3月28日，因缫丝厂欠中国农业银行江苏省分行（以下简称：农行）巨额贷款本息未予归还，农行与中国长城资产管理公司（以下简称：长城资管）签订《债权转移确认通知书》，农行将其对缫丝厂的相应债权转移给长城资管。2005年5月12日，缫丝厂与南京农贷清算顾问有限公司（以下简称：农贷公司）签订《资产管理协议》，协议载明长城资管收购了缫丝厂的不良资产，由农贷公司受让清算，并约定缫丝厂以现有全部资产包括厂房、设备、花草树木等作价282.88万元折抵尚欠农贷公司相同数额的贷款本息。2005年6月27日，农贷公司与季某丈夫许某签订《资产出资协议》，将上述资产以148800元的价格出售给许某。

  几经易手，缫丝厂权属在经历由集体到国有再至私人的身份更迭后，资产严重缩水背后被指数百万国资遭贱卖，个人渔利其中。另据了解，当年促成该笔资产收购关键公司之一的农贷公司已于2011年吊销营业执照。中国房地产报记者通过多方渠道试图联系农贷公司法人代表季某未果。随后，记者多次拨打长城资管总部及江苏分公司办公电话，均无人接听。

  “自许某接手缫丝厂后，并未启动生产经营几乎处于长期闲置状态。最主要的是，该厂所占地块（18亩）仍属徐元村集体土地，在许某占用长达10多年里，并未向当地村委会交纳任何场地租金。”前述徐元村村干部说。

  2020年1月31日，徐元村委会在开具的一份书面“证明”中也提到，原泗洪县缫丝厂所占土地闲置或被个人占有，集体没有任何收入。村委会按照“2019年市委市政府公共空间治理文件”要求，清理出该闲置土地，自2020年1月21日把该土地使用权转租给朱某回乡创业使用。

  记者在徐元村与朱某签订“土地经营权合同”（合同编号：321302109A20010003）中发现，2020年1月21日，通过土地流转名义约定由徐元村委会将缫丝厂所占该村18亩集体土地，以85200元流转给朱某使用，期限为6年。

  “虽然土地流转给朱某，但被流转土地上的部分厂房（原缫丝厂房）因年久失修成为危房而无法使用。”让朱某困惑不已的是，早在2016年，上述厂房已被陈集镇安全生产委员会（以下简称：陈集镇安委会）认定危房理应依法拆除，然而只在拆除其中2栋后，其余3栋却以协调之名搁浅至今，造成资源长期闲置无法使用。

  朱某回忆时称，2016年2月至3月间，陈集镇安监所多次安全检查中发现，该缫丝厂（又名众鑫木业有限公司院内）5栋砖混结构厂房系严重危房，存在较大安全隐患，不得再次作为生产厂房使用。责令该厂厂主在规定时间排除隐患，并以书面形式上报镇安委会办公室，否则将此上报政府强行拆除。最终，陈集镇政府于当年对该厂危房依法进行清除，但实际上仅拆除了其中2栋后便再无跟进。

  为此，陈集镇政府于2017年9月28日出具书面“证明”称：“宿迁市宇成木制品有限公司院内，五栋砖混结构厂房系危房（原宿迁市众鑫木业有限公司院内），政府于2016年依法清除两栋，下余三栋正在协调处理。”

  时至今日，3栋危房依然屹立未倒。

  产业园土地“流转”暗藏玄机

  按照边治理边开发的原则，宿迁将清理收回的资源资产全部纳入产权交易市场公开交易，交易收入全部划入村集体基本账户，充实了村集体“家底”。

  不过，也有少数乡镇在农村公共空间治理中并未沿循这一规律推进，疑似变味走样。

  2021年9月20日，在宿迁多个乡镇经营板材生意的赵亮向中国房地产报记者透露，有乡镇一边清理收回集体土地，一边则打着土地流转旗号违规征占集体土地建设产业园区。

  记者经走访发现，宿迁市辖区乡镇普遍存在一区多园现象，为了打造工业强镇，大部分乡镇除了建设一个工业区外，还规划布局多个名目繁多的产业园。但对于新建产业园用地指标，有当地群众告诉记者，多采取租赁周边村集体土地方式获得。

  在距陈集镇工业园区向东约3公里，一处名为陈集镇扶贫产业园正在施工建设，一字排开的标准化厂房和一处待平整地块被一条柏油路从中一分为二，房、路、地组成了该产业园现有基础格局。据赵亮介绍，该产业园新建不久，占地280亩，其中140亩为“流转”陈集村集体土地，每年按1000元/亩支付给失地村民租金。

  对于这一说法，中国房地产报记者赶到陈集镇政府试图采访核实，但被该镇政府有关工作人员以请示领导为由婉拒记者采访。随后，记者以短信形式采访陈集镇政府主要负责人，但均未获得回复。

  同样被指以租代征建设产业园的还有屠园镇。记者实地走访发现，在紧邻屠园镇工业区一侧，已新建有多栋标准化厂房和部分整理地块，据现场竖立的户外广告牌显示，该处名为屠园创新创业园，规划建设总面积1000亩，一期已建设完成120亩共计7万余平方米标准化厂房。目前正在重点推进二期规划建设，计划总投资15亿元，建设占地300亩共计18万平方米标准化厂房，预计2022年底前全部竣工。

  对于该产业园占地情况，周边村民表达了不同的看法。有屠园镇古山河社区群众称，该产业园新占地块中近50亩土地为租赁形式获得，属典型的以租代征。不过，也有群众认为，屠园创新创业园目前所占地块已全部征用，征地补偿款按每亩4.8万元已拨付到位。

  针对土地征用存疑现象，屠园镇政府相关负责人拒绝了记者采访。

  宿迁市自然资源和规划局宿城分局屠园国土资源所有关负责人在电话里向记者证实，陈集镇扶贫产业园批复用地面积为100多亩。而屠园创新创业园也有用地批复，具体批复面积不详。

  值得注意的是，环评审批不再作为项目核准前置条件，并不意味着环评不需要审批。因为限期补办环评手续已被取消，建设单位在开工建设之前一定要完成环评手续，否则将可能面临被责令停止建设和“未批先建”的高额罚款等。那么，陈集镇扶贫产业园和屠园镇创新创业园是否已获得环评批复了呢？

  宿城生态环境局生态科有关负责人向记者表示，上述两乡镇今年刚通过环评，而环评批复只针对每个乡镇工业区，并不涉及其他产业园。

  “对于‘未批先建、少批多建’问题，省自然资源厅对此态度很坚决，发现一起查处一起。”2021年6月17日，江苏省自然资源厅耕地保护监督处处长王黎明在《政风热线》栏目里说。

  记者采访中还发现，乡镇产业园的兴起，短期内带动当地劳动力就业增收预期虽远未实现，却带火了周边地产楼市。打着“农房改善”旗号，围绕在产业园周边开发建设多个住宅楼盘，不乏在村集体土地上开发建设有联排别墅并公开售卖。

  古河花园小区作为距离屠园创新创业园较近住宅项目，因小区主体工程多为3层联排别墅，吸引不少购房者关注。”为方便消费者购房，该小区还在现场设立古河花园展示中心(售楼处）接受购房者认购，每套别墅售价20余万元。”赵亮说。(应采访者要求 文中赵亮为化名)