开发企业诉地方两级政府的行政官司“拉锯”了19年至今未了。

  11月17日下午，昌江棋子湾琼昌旅游开发有限公司（以下简称“琼昌公司”）诉昌江黎族自治县人民政府、昌江黎族自治县昌化镇人民政府行政补偿案，在海南省第二中级人民法院开庭审理。

  这是持续19年、继上百件“棋子湾旅游开发纠纷”系列案之后，又一起行政赔（补）偿案的一审。此前，琼昌公司曾向法院提起40亿元损失行政赔偿诉讼案。琼昌公司认为这是一起“终结案”：诉讼缠绕身心疲惫，彼此纠纷该到结束的时候了。

  棋子湾旅游开发纠纷案虽然复杂，但归纳起来主线是：2001年5月，琼昌公司作为招商引资企业与昌化镇政府签订棋子湾旅游开发协议，打造20.5平方公里的旅游度假区；后当地政府以会议纪要及通知形式，决定终止双方协议，从而引发企业与两级政府长达19年的“拉锯”官司。

  琼昌公司本次将损失金额从40亿元降低至9000万元，评估机构认为企业主动降低赔（补）偿金额并不危害第三方和公共利益。企业认为，一次性“打包”解决彼此争端，有利于政企矛盾的化解，有利于棋子湾旅游圈进一步的开发和发展，也关乎地方营商环境的外部形象。

  11月17日的庭审中，两被告以“原告的起诉已经超过诉讼时效”等为由，请求法院驳回原告起诉。

  棋子湾的“最后一诉”

  11月17日下午2时，海南省儋州市，海南省第二中级人民法院即将开庭审理一起社会广泛关注的企业诉两级地方政府的行政官司。

  原本定于下午3时开庭，但琼昌公司的两名委托代理人已提前一个小时赶到法院安检大厅门口，静静等待安检。与此前打官司一样，委托代理人陈先生携带两个大行李箱及一个手提袋，里面装的全是与诉讼有关的材料。

  尽管已是初冬，但当天的太阳格外强烈刺眼，海南的天气依然炽热。下午2时30分，安检大厅的工作人员开始上班，陈先生等两名企业委托代理人一前一后拖着行李箱拾级而上，通过检查森严的安检通道，再乘电梯到达第八法庭。

  也许是凑巧，记者此前也曾在第八法庭旁听过棋子湾系列案开庭。这次开庭，是琼昌公司诉昌江县政府、昌化镇政府行政赔（补）偿案的一审。或许，这是棋子湾旅游开发纠纷系列案的“最后一诉”。

  21年前，为响应昌江县政府招商引资号召，在外地工作的陈先生兄妹几人凑钱成立了琼昌公司，回到家乡投资开发旅游项目。2001年5月31日，琼昌公司应邀与昌化镇政府签订了一份开发棋子湾旅游景区的《协议书》，开发面积约为20.5平方公里（约3万余亩）。之后，琼昌公司为此投入了大量人力物力开发和推广棋子湾。

  按照琼昌公司的说法，签订这份协议之前，双方的合作是经过昌江县政府批准同意的。20年前的棋子湾还是海南西部地区的蛮荒之地，但如今已成为海南八大旅游圈之一的旅游品牌——“棋子湾旅游圈”。

  2003年，昌江县政府、昌化镇政府以政府会议纪要及通知的形式，决定终止琼昌公司的经营活动，责令企业限期撤出棋子湾，解除双方签订的《协议书》。琼昌公司对此不服，从而政企之间引发了漫长的系列行政诉讼。

  中国房地产报记者了解到，关于棋子湾旅游开发纠纷，政企之间进行了多达100多场行政诉讼、行政复议和行政纠纷，官司从地方人民法院一直到最高人民法院。拉锯般的政企纠纷，彼此输输赢赢持续了19年之久。

  棋子湾旅游开发纠纷系列案，也引起了各大新闻媒体及法律界人士的关注，中国政法大学曾将该案作为经典案例写进了教材。

  从40亿元到9000万元

  记者了解到，早在2016年12月，琼昌公司曾以当地政府终止企业经营开发权、侵犯知识产权等为由，将昌江县政府、昌化镇政府诉至法院，索赔40余亿元损失。“40亿元索赔案”中，在棋子湾区域从事房地产或旅游开发的8家企业，也被列为第三人参加了当天的庭审。

  40亿元损失索赔的依据是什么呢？早在2016年6月，海南当地一专业评估机构受委托，对琼昌公司提出的两项损失作出了评估报告：琼昌公司关于棋子湾旅游开发经营权损失估算为250682万元，资产损失估算为152270.39万元，两项损失共计约40.3亿元。

  “虽然评估报告目前已经超过了有效期，但依然是企业损失的重要参考依据。”11月17日庭审前，琼昌公司向法院提交了上述企业损失参考依据。在此前，琼昌公司就上述两项损失估算金额，向该评估机构提出自愿调整降低数额的请求。

  评估机构回复称，前期的两份评估报告是客观和真实的，是可信的；针对各种情况结合琼昌公司的实际，从棋子湾开发经营的大局出发，化解开发经营中存在的历史纠纷和现实问题，琼昌公司主动自愿在损失估算评估报告基础上，下调减少部分项目并在选项中降低损失数额，这个意愿是出自自愿而且是真实和公正的，它不危害第三方和公共利益。

  “最高人民法院也认为应当对琼昌公司进行赔（补）偿。”原告琼昌公司方在17日的庭审中如是称。

  记者了解到，琼昌公司提起本次行政赔（补）偿诉讼的依据，包括最高人民法院一份法律文书中有“由于被申诉人单方终止《协议书》给你公司造成的开发投入以及丧失后续开发经菅的经济损失,被申诉人应当给予你公司相应的赔偿或补偿,对此你公司可另行通过行政赔偿诉讼予以救济”等内容表述。

  在本次诉讼中，琼昌公司将40亿元损失索赔主动降至9000万元赔（补）偿。庭审中，原告琼昌公司的主张更倾向于“补偿”的定义。

  “目前，棋子湾湾区有包括房地产开发在内的10余家企业，整个湾区产生了近1000亿元经济效益，产生的环境效益和社会效益也无法估量的。”琼昌公司称，因为企业丧失了后续对棋子湾的开发和经营权，两被告理应对企业的损失进行补偿。

  琼昌公司称，将40亿元损失主动降低至9000万元，也是一次性化解彼此的纠纷，解决长达19年的诉累，也是从棋子湾整体开发和经营的大局出发。

  3个争议焦点

  记者了解到，庭审法官归纳了本案的3个争议焦点：原告琼昌公司的起诉是否超过时效；原告提起行政补偿诉讼是否为重复起诉；原告主张补偿有无事实和法律依据。

  围绕上述3个诉讼争议焦点，原被告双方简明扼要地进行了辩论，并向法庭提交了书面答辩意见书。据悉，原告琼昌公司向法庭提交了多达83份证据材料，被告昌江县政府、昌化镇政府向法庭提交了3份法院裁判决文书作为证据。

  琼昌公司认为，昌江县政府、昌化镇政府因公共利益单方解除行政协议，给企业造成了巨大的经济损失，其应当对琼昌公司的财产损失予以补偿。

  昌江县政府、昌化镇政府却认为，琼昌公司的起诉已经超过诉讼时效，其起诉属于重复起诉，请求法院驳回琼昌公司的起诉。

  记者注意到，琼昌公司针对上述两级政府的说法，向法院提交了长达4000余字的代理词，从棋子湾开发的事实证据、法律法规等多方面，充分阐述了本次起诉并未超过诉讼时效，也并非重复起诉的范畴。

  “一句话，二被告对琼昌公司前期投入和丧失后续经营开发权或解除行政协议的损失，补偿了吗？”原告在庭审上进行了反问，琼昌公司请求补偿诉讼事实清楚、证据确凿充分，且无论是生效法律文书还是产权保护规范性文件，均应当对琼昌公司进行补偿，二被告没有任何理由拒绝对琼昌公司进行补偿。

  被告昌江县政府对原告的上述说法没有过多进行回应，依然坚持“起诉时效”和“重复起诉”的观点。被告昌化镇政府也只是回应“与昌江县政府意见一致”。

  记者了解到，早在2016年12月“40亿元索赔案”庭审中，被告昌江县政府方面表示，对于该巨额赔偿，“昌江县政府和昌江县人民不同意，不接受”。

  当天庭审进行了一个小时左右，庭审法官宣布休庭，该案择日宣判。