4月9日晚间，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称“意见”）。意见提出多个方面内容：要推进土地要素市场化配置、鼓励盘活存量建设用地；充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度；以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用；深化农村宅基地制度改革试点，深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。

  据4月9日国家发改委官网信息，《国家发展改革委关于印发<2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》中亦提出，推动建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜，鼓励盘活低效存量建设用地，控制人均城市建设用地面积。

  随着各地政府加快重大项目开工建设，加强用地保障成为其中重要一环，这更凸显了盘活存量用地的紧迫性。

  “钱下来了就要快落地，地是很重要的要素，为满足项目用地合理需求，将加大建设用地合理供给。如何加大供给？主要是两个渠道，一是改革增量土地配置方式，二是加大存量土地盘活力度。”自然资源部新闻发言人刘国洪在3月21日的国务院联防联控机制新闻发布会上表示。

  现有建设用地根据权属可以分为两类，一是国有建设用地，主要是指城市用地；二是集体建设用地，如农村设备用地和宅基地，盘活存量就是要盘活这两方面批而未供、闲置以及城镇低效用地，通过土地转让、出租、联营、嫁接、置换、改变土地用途、改变使用条件等方式，提高土地利用效率和使用效益。

  近两年，自然资源部高度重视盘活存量，建立起安排增量必须要和盘活存量挂钩的机制。2018年、2019年消化处置2015年、2016年以前的批而未供以及闲置土地共计890多万亩，相当于2019年全国安排的新增建设用地量大概500万亩的1.8倍。目前，2017年以前批而未供土地大概有1450万亩，存量盘活还有较大潜力。

  所谓批而未供土地，主要是指依法已经国务院或省级人民政府批准土地征用或农地转用，而未供应出去的土地。一类是批而未征，即地块已被批准征收，但由于诸多原因导致未能实施征地拆迁，无法进入供地环节。另一类是征而未供，即土地已征收或进行了农用地转用，但由于建设单位本身因市场环境影响、企业投资意向变化等因素，原定项目不能继续推进；或当地政府区域发展方向、城市规划等进行了调整，涉及地块不能再供应给原定建设单位。这两类因素也会导致出现土地无法供应的情况。

  过去数年间，国内每年批准新增建设用地计划大约在500万——600万亩，如果加上对过往存量土地利用，每年国内城市实际供应建设用地总量多在700万——1000万亩。而2019年全国安排的新增建设用地计划总量是500万亩，换言之，2017年前的存量土地就已够地方政府使用两三年。

  盘活存量用地，并不意味着这些土地就会变相转化为开发性土地入市。

  从盘活农村宅基地及农村住宅用地的情况看，中国农业大学土地科学与技术学院副院长朱道林认为，农村地区乃至三四线城市，住宅用地总量基本上是过剩的，因此闲置宅基地的退出，相当一部分是要让其转变为其他用地的，比如复垦等，进行结构性调整。

  毋庸置疑，盘活存量用地难度很大，这也是盘活存量用地呼吁多年却仍有大量历史遗留用地难以化解的原因所在。有参与专家分析称，由于历史原因很多老企业都建在城区内，现都已停产、半停产多年，企业负债太重，有的在多家银行抵押，有的被多家法院查封，解决债务链难度很大;有的企业将现有的房屋不经批准出租，有的出租年限高达十几年之久；有的企业不经政府有关部门批准就将地面房屋等资产出售给个人，造成了土地与地面资产分离，使收回成本增加，造成了国有资产流失。不论是拆迁平房区，还是收回、收购破产、停产企业土地，都有一个储备资金问题，单纯靠银行贷款很难满足国土储备的需要。

  “在盘活过程中，需要考虑怎么对里面涉及的多方利益进行重新划分。”上海财经大学公共政策与治理研究院首席经济学家杨畅对中国房地产报记者表示，很多前期出让的土地，比如工业用地出让后存在使用低效或闲置情况，亟待被盘活。盘活存量，对于促进土地市场利用效率的提升能起到较大作用。

  “即使完全放开集体建设用地入市，有些地方也还是会有土地闲置。因此，放开集体土地入市，只是放开了政策空间，真正的市场需求才是解决闲置用地的根本动力。”中国农业大学土地科学与技术学院副院长朱道林对中国房地产报记者表示，盘活闲置土地资源、促进要素市场化流动，应主要考虑实体经济结构调整需求、产业发展格局要求等，从生产要素配置上满足产业发展的要求，这才符合经济学规律。

  对话

  朱道林：农村闲置用地进行

  市场化再配置是必然要求

  中国农业大学土地科学与技术学院副院长朱道林教授

  “完善促进盘活存量建设用地的税费制度，重点应该是要考虑财产税、不动产税体系在市场经济条件下怎么建立和完善。大量持有土地或持有住房等着涨价，在市场经济条件下作为一种投资是不可避免的，但必须要按照国际惯例缴纳财产税或者不动产税，通过税收调节手段解决收益再分配过程中的公平问题。这应该是当前改革的重点和难点。”4月10日，中国农业大学土地科学与技术学院副院长朱道林教授在接受中国房地产报记者专访时表示。

  中国房地产报：近日，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出鼓励盘活存量建设用地。在盘活存量用地方面目前是怎样的情况？难点在哪里？

  朱道林 ：采用市场机制配置生产要素资源是市场经济条件下一个基本方式。中央提出，鼓励采取市场化方式盘活存量用地、防止闲置及浪费，是科学合理利用土地资源的基本要求。其实国家政策层面一直都在鼓励采取市场化方式配置资源，但是土地、人才、资本等作为生产要素前提必须是为生产服务而不是为市场服务，市场只能是手段。所谓为生产服务，就是说生产领域（就是实体经济）得有需求才行。因此，鼓励要素市场化方式配置的目标是促进实体经济得到健康发展。

  在推动生产要素市场化过程中，不能本末倒置，一定要考虑实体经济和产业发展需求。作为生产要素，首先要支撑生产发展，如果经济需求、产业需求不足，仅靠市场化推动是不行的。改革过程中，方向肯定是走市场化路线，但实际推行中要考虑真正实体经济、各种产业发展，对土地、资本、劳动力等生产要素的需求结构与规模。供给侧改革只能是服从需求侧的基本要求，推动产业发展始终应该是第一位的。

  盘活闲置土地也一样，多年来正反两方面经验都证明，不考虑需求仅靠强制性盘活往往是行不通的。有的地方产业需求强，可能就没有闲置土地；有的地方有闲置土地，可能主要是由于产业发展不足。产业布局往往受到诸如区位条件、经济发展水平等多种因素影响，如何促进区域产业发展往往是首先要解决的难题。因此，盘活闲置土地资源、促进要素市场化流动，应主要考虑实体经济结构调整需求、产业发展格局要求等，从生产要素配置上满足产业发展的要求，这才符合经济学规律。

  中国房地产报：您觉得存量用地闲置主要发生在哪些地区？比如在一二线城市，建设用地一直比较紧张，土地需求量与供给不足的情况较为严重。

  朱道林 ：一线城市土地资源肯定是紧张的，存量用地闲置的主要是两类地区，一类是中西部地区的部分三四线城市，另一类是广大的农村地区。国家政策层面一直鼓励产业向中西部转移。但从企业角度讲，往往是哪里赚钱才会去哪里发展产业。产业布局要受上下游产业、经济格局、区域格局、资源禀赋差异等各方面影响，土地、资本、劳动力各要素布局间也是相互联系的。

  大家都关心集体土地闲置，其实即使完全放开集体建设用地入市，有些地方也还是会有闲置的。因此，放开集体土地入市只是放开了政策空间，真正市场需求才是解决闲置用地的根本动力。比如中西部地区以及偏远的农村地区，不光农用地资源丰富，建设用地资源往往也丰富，这些地区的土地怎么盘活？不一定都作建设使用，盘活方式首先要考虑国土空间规划的要求，这是土地利用的基本前提；其次要考虑区域经济格局、产业布局、交通条件等，从需求角度来考虑闲置用地的再利用。在符合规划前提下，把用地需求交给市场主体。必须要服从土地利用过程中存在的客观经济规律，这样才能既盘活存量用地资源，又能保证经济增长和发展过程中的要求。

  中国房地产报：从住宅市场来说，很多人关心盘活存量用地，是不是会增加开发用地的入市，对房地产市场会带来什么影响？

  朱道林 ：房子是用来住的不是用来炒的，这个基本定位我相信是不会变的。在这个基本前提下，当前整个住宅需求我认为只是结构性差异，比如在一线大城市，可能存在一定结构性供求矛盾，但从盘活农村宅基地及农村住宅用地的情况看，我认为农村地区乃至三四线城市，住宅用地总量基本上是过剩的，因此闲置宅基地的退出相当一部分是要让其转变为其他用地的，比如复垦等，进行结构性调整。

  我始终认为，房地产主要是为住宅需求解决住房供给的，农村人口是在逐步减少的，相应的农村宅基地、住宅用地必然会随之减少。现在中国14亿人口要想城市有住房，农村再去大面积盖房这是不现实的，现在中国的土地资源满足不了。农村闲置用地进行市场化再配置是必然要求，但是市场化过程中怎样更大限度地促进土地资源用于生产领域，这是首先要保障的。不管是用于农业生产复垦成耕地，或者盘活宅基地发展民宿、农村旅游，同样要考虑产业需要和产业格局要求，比如部分地区对市场需求和市场容量缺乏判断，盲目发展民宿民俗，但是不挣钱也存活不下去，典型的如前不久倒闭拆除的白鹿原民俗村。

  这次中央文件强调完善要素市场化，第一条基本原则是“市场决定，有序流动”，这一点很重要。真正的市场化一定要遵循市场本身对供求关系的判断。从政府角度说放开就行，至于市场是否接受要靠市场主体在运行过程中来判断和分析干什么挣钱，但要在政策允许的前提下，在符合规划管制的基本要求下。比如要把农村宅基地开发成房地产，是否符合规划，是否符合当地用地结构，政府必须要监管。

  中国房地产报：这次中央文件还提到，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度。这其中主要涉及哪些税费制度？

  朱道林 ：改革开放以来，我国经济体制由计划经济体制基本转变为市场经济体制，但是税费体制则尚存在沿袭计划经济体制的影子，比如缺乏完善的财产税体系。所谓完善促进盘活存量建设用地的税费制度，重点应该是考虑财产税、不动产税体系在市场经济条件下怎么建立和完善。

  土地利用过程中，目前的税费主要是环节税，真正缺乏的是保有环节的财产税或者不动产税。市场经济条件下允许土地使用权作为财产，但是缺少财产税这个调控手段。大量持有土地或者持有住房等着涨价，在市场经济条件下作为一种投资是不可避免的，但是必须要按照国际惯例缴纳财产税或者不动产税，这方面需要加大力度地去改革完善，通过税收调节手段解决收益再分配过程中的公平问题。这应该是当前改革的重点和难点。