财政部新规发布满月，土地拍卖市场或迎来新趋势。

  11月9日，南京第四批次集中供地结束，4宗地块全部以底价成交，总成交金额为66亿元。

  从成交结果来看，4宗地块均由南京江北新区的国资企业摘得。其中，江北新区G12地块由江北新区建设投资集团拿下；江北新区G13地块由轩宇投资置业摘得；江北新区G14地块由北联建设拍得；江北新区G15地块由扬子国资竞得。

  从上述拍卖结果来看，呈现出了底价成交、国企央企主导拿地的特点。然而，国企央企拿也将受到一定管控。

  一个月前的10月8日，财政部印发《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》（财预〔2022〕126号，下称“126号文”）。126号文明确：严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口；规范地方事业单位债务管控，建立严格的举债审批制度，禁止新增各类隐性债务，切实防范事业单位债务风险。

  此后，无锡和苏州第四批次集中供地相继收官，从两次供地拿地房企来看，尽管地方城投、国企拿地仍是主体，但更多的是以与民营房企联合拿地，且趋势明显。

  对此，业内有声音认为，拿地资金不做穿透，通过联合拿地城投企业可以规避126号文红线，开发商只是给城投做代建。

  也有专家表示，联合拿地有可能成为短期内拿地趋势，联合拿地趋势如果形成，对于在中长期逐步化解地方城投债务风险是有促进作用的。

  托底“救市”？

  地方城投企业已成为土地市场“主力军”。

  据申万宏源发布于10月16日的研报，在2022年前9个月集中供地中，各地城投拿地的平均占比为42%，其中底价拿地在城投拿地中占比为67%。

  城投企业拿地比例走高的背后，有着地方政府“救市”的考量。

  “今年以来，因房地产市场低温运行，新房去化速度减缓，房企拿地意愿随之减弱，地方政府土地财政收入出现大幅减少，特别是弱能级城市受到的影响更为强烈，导致城投企业出手拿地，变相托底土地市场。”机构负责人表示，以22个集中供地城市为例，今年1~10月累计土地出让金收入16795亿元，相较于去年1~10月的累计土地出让金收入22630亿元同比下降了26%。如果将城市范围扩大至300个典型城市，今年1~10月累计土地出让金收入24693亿元，相较于去年1~10月累计土地出让金收入38007亿元，同比降幅达到35%。

  一名不愿具名的业内人士表示，地方政府让地方城投托底，有防止土地过多流拍的考虑；另外，地方城投多是找开发商合作开发，如果找不到合作者，过段时间会把土地退给政府，待土地溢价后重新挂牌。“在不增加债务规模的前提下，城投拿地发挥的是正向作用。”

  张凯则介绍，部分地方政府为提升土地财政收入，存在安排地方城投企业举债进场托底拿地的现象，且城投拿地之后项目并未进入实质开发阶段。

  机构9月份发布的统计数据显示，截至2022年8月，2021年集中供地的项目央企国企整体入市率超4成，民企入市率超3成，混合所有制企业因拿地总量不高，入市率在6成以上，而地方国资平台项目整体入市率仅9%。

  张凯认为一个值得关注的情况是，对于大部分非市场化运作的地方城投企业来说，其主要收入来自由地方财政拨款的基础设施建设、土地一级整理等项目。在房地产市场下行期，土地出让难度加大，地方财政收入下降，叠加部分城投企业参与当地保交楼工作需要更多资金支出，均对城投企业现金流造成压力，再加上城投企业化解债务能力下降、信用风险提升，如果继续通过举债储备土地来弥补财政收入缺口，城投企业风险将进被一步放大，甚至有可能出现债务违约和暴雷。

  10月11日，上海票据交易所公布了最新一期商票持续逾期名单，至少有41家城投主体上榜。8月逾期名单上出现过的，潍坊、徐州、湘潭、柳州、遵义、六盘水、毕节、大理、唐山等地21家城投主体，继续出现在了9月商票持续逾期名单中。江苏常州、江苏泰州、山东淄博、滨州、泰安、濮阳、焦作、昆明、渭南、攀枝花等地的20家城投为本次新增的面孔。

  联合拿地趋势显现

  10月8日，财政部印发126号文，为城投拿地戴上一顶“紧箍咒”。

  126号文明确：严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口；规范地方事业单位债务管控，建立严格的举债审批制度，禁止新增各类隐性债务，切实防范事业单位债务风险。

  “该政策的发布主要是为防范金融风险。”国家发改委国土开发与地区经济研究所国土规划研究室主任黄征学在接受记者采访时表示。

  “但126号文中‘不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入’的说法在实际中不好界定，如果房价持续下行、成交量低迷，有可能存在‘通过国企购地等方式虚增土地出让收入’，但如果成交量上升、成交价格稳定，则难以判断。”黄征学还担忧。

  126号文发布后，土地拍卖市场也出现了一些变化。

  10月25日，无锡市2022年第四批次集中供地落槌，最终13宗地块全部底价成交，成交总金额为163.78亿元。10月31日，苏州第四批供地收官，18宗涉宅地块全部底价成交，收获土地出让金179.22亿元。

  从两次供地的拿地房企来看，民营房企和地方城投、国资联合拿地的趋势明显。

  以无锡四批次供地为例，朗诗、绿地香港竞得地块均是与地方城投企业联合拿地。其中朗诗竞得地块和绿地香港的2宗地块均分别与无锡市北塘益民投资发展有限公司联合竞得。无锡市北塘益民投资发展有限公司母公司为无锡市梁溪区人民政府国有资产监督管理办公室。绿地香港的另一宗地块与无锡益广辉建设发展有限公司联合竞得，该企业母公司为无锡市梁溪区国有资产管理中心和无锡市梁溪区广益街道办事处。

  “126号文出台之前的无锡三批次供地，完全没有这类民企与城投合作拿地现象。”张凯介绍。

  在苏州第四批次土地拍卖中，朗诗、龙湖、路径等民营房企也是以联合地方国资平台拿地的方式参与。龙湖子公司苏州湖铭置业联合苏州漕湖产业发展集团以底价19.6亿元摘得相城区一宗宅地；朗诗联合苏州太湖城投以底价5.27亿元摘得吴中区一宗宅地；路劲联合太湖城投联合体4.27亿元竞得吴中区一宗商住用地。苏州漕湖产业发展集团、太湖城投均是地方平台。

  IPG中国区首席经济学家柏文喜表示，拿地房企看似民企参与的积极性较高，但多为与地方国资联合拿地，真正的投资人往往还是地方国企与城投公司，民企或以较低比例来操盘。

  对此，业内有声音认为，拿地资金不做穿透，通过联合拿地，城投企业可以规避财政部126文件的红线，开发商只是给城投做代建。

  张凯则表示，这类联合拿地有可能成为短期内的拿地趋势。主要有两方面的原因：第一，126号文明确规定不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入。在此约束之下，维持地方政府的土地出让金收入，就需要城投企业托底拿地后进入项目的实质性开发阶段。绝大部分城投企业在房地产项目开发领域经验不足，就需要引入市场化运作的房企联合开发。第二，在地方政府财政收入下降的背景下，城投企业单纯依靠地方财政输血无法降低自身债务风险，依赖再融资进行债务滚动则会进一步减弱其财务抗风险能力，因此需要提升自己造血能力。通过和有市场化运作经验的房企合作，能够提升城投企业房地产项目开发能力，部分城投企业最终或有望成长为更加市场化的区域型房地产开发企业。

  “126号文旨在控制地方城投的债务风险，而这一联合拿地趋势如果形成，对于在中长期逐步化解地方城投的债务风险是有促进作用的。”张凯说。