“土地出让收入现在一年高达六七万亿元，今年有可能突破7万亿元。土地出让收入用于农业农村比例每提高一个百分点，就相当于‘三农”增加了600亿到700亿元的投入。”9月24日国务院新闻发布会上，中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊表示。

  这次发布会围绕的话题，就是每年数万亿的土地出让收益应该怎么用，以往“取之于农，用之于城”的规则将发生改变。

  此前一天，中国政府网公布了中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》（以下简称“意见”）。

  意见提出，从“十四五”第一年开始，各省（自治区、直辖市）分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例；到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。

  “对于地方政府而言，短期不会影响土地出让的积极性，毕竟还有50%可以统筹使用，但由于土地需求跟产业发展密切相关，只有产业发展了，才会对土地形成增量需求，因此，这在一定程度上倒逼地方政府摆脱土地依赖，提升拓展财源的积极性。”上海财经大学公共政策研究院首席经济学家杨畅对中国房地产报记者表示。

  从“用之于城”到“还之于农”

  近两三年，我国每年土地出让收入已达到六七万亿元的规模。如2018年土地出让收入是65096亿元，2019年是72517亿元。财政部数据显示，今年前8月全国国有土地使用权出让收入42017亿元，同比增长9%。按照当前土地市场态势，2020年全年土地出让收入有望超过7万亿元。

  这些真金白银多数都投向了城市建设，直接用于农业农村的比例偏低。

  韩俊列举统计数据称，从2013年到2018年全国土地出让收入累计高达28万亿元，扣除成本性支出以后，土地出让收益是5.4万亿元，占到了土地出让收入的19.2%，其中用于农业农村的资金合计1.85万亿元，仅占土地出让收益的34.4%，占土地出让收入的6.6%，用在城市建设的比例则比农村要高得多。

  早在2012年，当时还在担任国务院发展研究中心副主任的韩俊就在《农民日报》发表文章称，土地收益的分配明显向城市倾斜，2011年土地出让金收入已超3.15万亿元，到2011年10月末土地出让收益三农支出只有1234亿元。

  韩俊认为，向城市倾斜的土地出让收益分配格局，确实是有力地促进了城市建设。2019年中国城镇常住人口已由1978年的1.72亿增加到了8.48亿，城镇化水平由17.9%提高到60.6%，经历了一个史无前例的城镇化进程。

  最为明显的市场效应是，对于钢铁、水泥、电力、家电、家具、城市基础设施等与房地产业关联度较高的行业发展发挥了积极作用。

  “但长期以来，土地出让收入用于农业农村的比例偏低，这是造成农业农村建设投入不足的一个重要原因。”韩俊强调。

  而“实施乡村振兴战略需要大量投入，不能仅靠财政一般公共预算，须拓宽资金来源。此次意见调整完善土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例，就是一项重要的改革举措和制度安排，为乡村振兴提供稳定的资金来源。”民银智库宏观分析师赵金鑫对中国房地产报记者表示。

  超半数土地出让收益用于农业农村

  根据意见，到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村的比例达到50%以上。

  50%的比例，这是一个硬性标准，意味着每年土地出让收益投向农业农村的比例将在现有基础上提高至少16个百分点，约为1万亿元。

  提高土地出让收入用于农业农村比例，有两种计提方式供选择：一是按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提，若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入8%计提；二是按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。严禁以已有明确用途的土地出让收入作为偿债资金来源发行地方政府专项债券。

  “应该说这两种方式都可以操作，也各有利弊。地方选择哪一种方式都可以，由省里自己来定。”韩俊说。

  无论采取什么方式，至少土地出让金收入中有8%是需要投入到农村市场的。意见还明确，不得虚增土地出让成本，缩减土地出让收益。

  对此，韩俊表示，主要考虑是防止有的地方将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本纳入成本核算范围，这样一来会虚增土地出让成本，会缩减土地出让收益。“如果不作这样的规定，有些地方政策就会缩水。”

  为防止出现有的地方计提的资金用不完，有的地方计提得很少、根本不够用，意见还对健全中央和省级适当统筹的资金调剂机制作出了安排。韩俊说，首先，允许省级适当统筹。土地出让收入用于农业农村的资金主要还是应该由市、县政府安排使用，但是省级政府可以从土地出让收入用于农业农村的资金中，统筹一定比例的资金，在所辖各地区之间进行调剂，重点是支持粮食主产县和财力薄弱县。

  中央统筹的资金也会向部分地区倾斜。考虑到粮食主产区和中西部地区财力弱、乡村振兴任务重，意见强调，中央财政统筹的资金要向这些地区倾斜使用。

  对于北京、上海等土地出让收入高、农业农村投入需求小的少数地区，意见提出，可根据实际需要确定提高土地出让收入用于农业农村的具体比例。同时，意见还加了一条硬要求：必须确保土地出让收入用于支持乡村振兴的力度不断增大。

  意见还提出了一个新概念，即“防止支出碎片化”。这些投入农业农村的资金，将整合使用，重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村供水保障、农村人居环境整治、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护、村庄公共设施建设和管护、农村教育、农村文化和精神文明建设支出，以及与农业农村直接相关的山水林田湖草生态保护修复、以工代赈工程建设等。

  地方供地节奏或生变

  土地出让收入已成为地方财政收入的重要支撑，也是城市建设资金的重要来源之一。我国许多城市土地出让金能占到当地财政收入的50%以上甚至更高。土地也是地方政府招商引资最重要的资源，除获取大的产业项目和投资外，还可通过融资平台公司，成为地方的债务杠杆。

  这便是土地财政。但土地总有卖完之时，靠卖地支撑经济发展注定不能长远。

  “意见的出台一定程度上限制了土地出让收入用于非农建设的资金比例，对一些土地财政依赖严重、财政收支紧张的地方政府短期会形成一定制约。将切实倒逼地方财政开源节流，在学会过紧日子的同时，改掉土地财政依赖症结，加大专项债发行规模，提高资金利用效率，深化财税制度改革，探索房地产税等增收新渠道。”赵金鑫表示。

  在赵金鑫看来，短期内由于城市建设资金减少，地方政府可能会采用“扩分母”的办法来增收，也就是增大土地供应，提高土地出让收入。但结合“房住不炒”严监管原则、地方因城施策及近期房企资金压力较大等因素，部分城市的土地供应加大或将引导当地楼面价下行，流动性较好的房企或将依据自身策略加大土地储备力度。

  不过，“对于一线城市而言，虽然其土地出让总价高，但农村发展水平较高，农村建设资金需求较低。意见也提出对北京、上海等少数省份将适当放宽要求，预计此次改革不会对一线城市土地供应节奏产生较大影响。”赵金鑫说。

  而“在地方供地节奏调整情况下，未来开发企业拿地收储布局也会相应调整。”易居研究院智库中心研究总监严跃进建议，从房地产角度看，可以重点关注现代种业提升、农村人居环境整治、村庄公共设施建设和管护等，尤其是一些城市近郊区的农村即城边村，或是享受此类土地出让金支农政策的较大受益者。相关乡村振兴关联的文旅投资、大型居住社区等或享受更多的资金支持，这是相关房企可以重点关注的领域。