深刻的改变还在后面。

  6月4日，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》：称将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。

  通知一下发，引发巨大讨论，包括地方政府将摆脱对“土地财政”依赖讨论。对此，上海财经大学公共政策与治理研究院首席经济学家杨畅在接受媒体采访时表示,短期，由于本年预算安排已经排定，地方政府行为具有一定延续性。但在长期，会对地方政府行为产生引导，使得地方政府在土地出让环节更趋谨慎，推动地方政府摆脱对“土地财政”依赖。

  亿翰智库在《“土地出让金划转税务部门征收”政策解读》报告中也表示，土地出让金虽然还是由地方政府支配，但在中央监管下，未来有可能将有更大比例投入到国家重点发展的项目及方向中去，地方政府可自由支配比例减小。

  目前，地方政府对于土地财政依赖程度如何？从格隆汇勾股大数据来看，程度依然较深，2020年高于100%的“高土地财政依赖”城市有20个；其中，依赖度最高的是佛山180%，依赖度最低的是珠海101%。

  随着改革的到来，土地财政依赖程度将出现变化。

  结合样本均衡性进行试点

  试点将从这些城市开始。

  按通知要求，关于国有土地使用权出让收入等划转税务部门征收的新规，将于7月1日在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省等省区市试点；2022年1月1日起在全国全面实施。

  谈到为何会选择上述省区市进行试点，王林表示，应该是从地理位置、土地财政依赖度和城市发展等角度综合因素考虑的。“这几个试点省区市有的是发达地区，有的是欠发达西部地区，有的土地财政依赖度高，有的土地财政依赖度低。”

  从《2020年中国主要城市土地财政依赖度排行榜》来看，上述先行试点省区市中，河北石家庄属于中土地财政依赖，其土地财政依赖度为63%；浙江杭州属于高土地财政依赖，其土地财政依赖度为122%；安徽合肥属于中土地财政依赖，其土地财政依赖度为52%；青岛属于中土地财政依赖，其土地财政依赖度为60%；云南昆明属于中土地财政依赖，其土地财政依赖度为96%；上海属于低土地财政依赖，其土地财政依赖度为42%。

  易居研究院智库中心研究总监严跃进也表示，类似试点省区市本身不会单纯从土地财政角度出发，应该是从全国范围结合样本均衡性进行试点的，也会考虑到各地税收征缴工作力量和资源。

  20城土地财政依赖度超过100%

  严跃进认为，国有土地使用权出让收入划转税务部门征收后，会降低城市对于土地财政的依赖度。

  目前，主要城市对于土地财政依赖程度如何？根据格隆汇勾股大数据统计的《2020年中国主要城市土地财政依赖度排行榜》显示，有20城土地财政依赖度超100%，属于高土地财政依赖度；19城土地财政依赖度在100%-50%，属于中土地财政依赖；5城土地财政依赖度在47%-27%，属于低土地财政依赖。

  其中高土地财政依赖度中，佛山以180%土地财政依赖度居于榜首，其次是长春、南京，土地财政依赖度分别为155%和153%。

  四个一线城市中，北京、上海和深圳属于低土地财政依赖。其中，深圳土地财政依赖度最低，为27%；其次是北京36%；再次是上海42%。广州以150%土地财政依赖度位居榜单第五，属于高土地财政依赖。

  严跃进表示，土地财政依赖度高也说明各地经济、产业相对单一，需要通过卖地来维持地方财政收入等。

  “如果过高，会使产业发展基本状况模糊，或者使地方政府部门在发展健康财政方面变得懒惰，自然也会影响各地经济发展。当然，这中间有一部分就是发展房地产经济，适当发展也是必要的，过多依赖容易引起房地产泡沫风险。”严跃进表示。

  在重庆大学管理科学与房地产学院教授、建设经济与管理中心副主任王林看来，一座城市土地财政依赖度过高，容易使得地方政府形成路径依赖，即地方政府认为卖地很容易赚钱，便把大部分精力投入到土地财政上，从而忽视了其他产业发展。如果一味做外延式扩张，就有可能让城市变成一座低效城市，没有好一点的第二产业和第三产业支撑城市发展，那么这座城市就会变成鬼城，一座产业空心城市。

  王林以广州和上海发展为例表示，广州和上海都是发达的一线城市，但两座城市2020年土地财政依赖度完全不同，最主要原因是这两座城市处于不同发展阶段。以前，上海也属于高土地财政依赖度高的城市，但当它把第一产业和第二产业做大后，它的土地财政依赖度下降，上海已经从外延式扩张阶段转向内涵式发展阶段，广州目前还处于外延式扩张阶段，通过出让土地来支撑大量人口流入，所以它的土地财政依赖度过高。

  未来，变化将显现，亿翰智库在《“土地出让金划转税务部门征收”政策解读》报告中也表示，土地出让金虽然还是由地方政府支配，但在中央监管下，未来有可能将有更大比例投入到国家重点发展的项目及方向中去，地方政府可自由支配比例减小。

  “因此，会促进地方政府去建立长期稳定税收来源，如加大产业发展及城市有机更新，‘有机更新’是通过提升城市机能，引入产出更高的产业、吸引更多的消费人群，从而带动地方经济增长，提升税收比例。”亿翰智库表示。

  30个典型城市土地财政依赖度

  注：土地财政依赖度=土地出让金/一般公共预算收入×100%

  数据来源：各城市统计局及其他政府网站、CRIC