这是广州实现超大城市转型发展不能跳过的关键环节。

  3月29日，《广州市城中村改造条例》（以下简称“条例”）获广东省人大常委会批准，成为全国首个专门针对城中村改造出台的地方性法规条例。

  这一条例将在城中村改造中的保障村民利益、统一征收补偿标准、突出城中村改造公益性等方面破局。

  广州市是中心城区城中村最多的一线城市，急需进一步优化城市空间布局，改善人居环境，促进产业转型升级，提升城市品质和城市发展质量。

  广州城中村改造始于2008年，得益于2010年亚运会对城市更新的需求，进展迅速，但也问题丛生，其中以冼村改造最为引人关注。洗村计划用3年半时间完成整体改建工作，其间因出现了村民股东大会“被”代表、利益纠葛及推进难度大等诸多问题，导致改造至今尚未完成。

  面临新一轮城中村改造的重大机遇，如何做好新旧衔接，智慧、高效地完成众多的城中村改造，成为广州市政府系统性思考的问题。为此，广州市城中村改造条例对城中村改造目标、改造方式、改造工作流程、土地征收、纠纷解决和法律责任等方面进行了规范，突出了公益性为主基调，强化政府主导、统一征收补偿标准，以保障村民合法权益。

  “本轮广州城中村改造立法为其他城市在城中村改造的顶层战略设计、立法规定作出表率，也为其他城市做出相关立法提供了借鉴。”梅云汐（广州）咨询有限公司负责人戴哲表示。

  不过，戴哲也提出了他的担心，一是当前房地产市场下行将给城中村改造工作带来诸多不确定性因素；二是城中村改造如何在“有效市场”的基础上更多体现“有为政府”的保障作用，使民生项目得到根本保障也是一个需要认真考虑的问题；三是城中村改造作为一项经济属性较强的工作，金融机构如何支持城中村改造，还应进一步制定相关细则。

  坚持政府主导

  过去，广州城中村改造充分尊重市场、尊重民意，以非常鲜明的典型的市场化、一二级联动、市场主体负责全过程事务的方式开展，政府扮演的角色更多的是政策制定者、过程监督者，市场机制在资源配置中发挥了决定性作用，在一定时期内取得了较好成效。但也导致改造工作进度难、改造效率低的问题出现。

  为了解决以上问题，此次条例加强了政府统筹力度，明确广州市城中村改造应当坚持政府主导、市场运作，建立了以市委、市政府主要领导担任总指挥的市城中村改造建设指挥部，建立健全三级协调机制，四大重点片区分别成立了指挥部。

  “这是进一步探索政府与市场联合推动改造新模式，明确以‘指挥部+公司’的推进方式，让‘有形的手’与‘无形的手’紧紧相握。” 戴哲介绍。

  北京市盛廷律师事务所创始人、主任律师毕文强长期从事征地拆迁、土地纠纷方面的法律研究与实务，他向记者表示，过去一段时间，有些城中村改造项目是以开发主体为主导或者村委会为主导进行的，就会造成村民的不信任，以至于城中村改造项目多年未能完成。“政府主导的原则可以更好地实现‘动则必快、动则必成’的结果。”

  “条例也明确了政府职责、部门职责以及村居委、农村集体经济组织职责。”毕文强表示，虽然广州在此前已经采取不少措施推动城中村改造，但仍存在很多挑战。城中村改造是一项系统工程，涉及民生和经济、社会发展，涉及复杂的经济利益主体关系，部分还存在历史遗留问题，处置起来难度比较大。

  此外，条例更进一步规定，拆除新建类城中村改造项目启动之前，必须由区人民政府组织开展改造意愿征询，且只有经改造项目所在村农村集体经济组织三分之二以上成员和三分之二以上村民同意的，方可启动改造。基于此，城中村改造兼顾了科学性与民主性，从启动之初就具有较好的群众基础。

  在改造过程中，条例也规定应当充分听取农村集体经济组织和村民、居民和利害关系人的意见，保障在城中村改造政策制定、规划计划和方案编制等环节的知情权、参与权、表达权和监督权。

  钱从哪里来？

  近年来，广州市一直致力于城中村改造工作，但该工作面临着一些挑战，主要挑战是城中村改造资金来源的问题。

  此次条例明确了城中村改造资金来源涵盖中央预算内资金、地方财政资金、政府专项债券、政策性银行资金、商业银行资金、社会资金等多种渠道，也提到了鼓励银行等金融机构创新，以支持城中村改造工作的进行。

  由于政策并没有具体说明金融机构如何支持城中村改造，戴哲建议相关部门进一步制定专门的资金来源渠道和资金使用指引。“商业银行专项贷款原则上不得用于净地供应前土地征收、拆迁安置补偿等前期环节，地方金融监管局在监管口径上是否可以窗口指导或者是专项政策保障，这些都是后续需要进一步完善的地方。”

  其次，缺乏统一的征收补偿标准是城中村改造进展艰难的重要原因之一。此次条例则明确了补偿标准，进一步保障村民的利益。

  另在征收补偿标准方面，条例明确，征收补偿一律按照经依法依规批准公布的标准公开执行，任何单位和个人不得以任何方式提高、降低或者另行补偿。同时，征收集体土地应当按照公平合理、先补偿后搬迁的原则，巩固提升村民原有生活水平，维护长远利益。

  但在戴哲看来，补偿方式的选择与过往会有较大的分化，同样可能让村民的改造意愿的积极性不够。“公平合理地确定补偿标准关乎被征地村民的切身利益，条例还需要深化研判、实地调研、因地制宜、因村实策制定较为合理的补偿标准。”

  为了进一步推动城中村改造工作，2024年2月，广州市人民政府办公厅印发《关于积极稳步推进城中村改造的实施意见》。未来广州将以这两个文件为主导，配套相关专项规定、工作导则和指引，构建广州市城中村改造“1+N+X”政策体系。

  戴哲举例，例如条例提到支持改造工作开展相关税收优惠，需要后期深化研究，比如城中村改造的收入如何定义将极大地影响参与改造主体的投资收益率，改造成本的定义和边界也将大大影响参与主体的积极性。

  此外，在改造意愿征询通过比例、确定征地补偿安置方案等村民合法权益保障方面，条例也做出了刚性规定，更有利于改造工作的有效推动。

  一是明确改造意愿征询通过比例要求。条例规定，拆除新建类城中村改造应当经改造项目所在村的农村集体经济组织三分之二以上成员和三分之二以上十八周岁以上村民同意。

  二是明确过半数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的，应当组织召开听证会。

  对于条例提出的三分之二通过即可启动城中村改造尚有争议。此前，条例征求意见稿规定，征地补偿安置方案应当经改造项目所在村农村集体经济组织三分之二以上成员和三分之二以上村民同意的规定，但这一规定在正式公布的条例中被删掉。

  对此，戴哲认为，这将优化工作流程、提高工作效率。“可能会降低改造的前置条件的约束力，但也可能更有利于改造工作的有效推动。”

  毕文强则认为，条例明显在人数上降低了要求，虽然这一规定实际上与《土地管理法》的规定基本一致，但在办案过程中发现举行听证会的情况并不多见。“这主要是因为规定不具有较强的可操作性，以及村民权利意识比较淡薄，从而没有在法定期限内及时依法发表自己的异议权所致。”

  “更有甚者，有些村委会在完全没有通知村民的情况下，就主动配合有关机关主动出具一份盖有公章的放弃听证权利的声明，这实际上都是违反法律规定的。”毕文强强调，如果条例能坚持征求意见稿中的双三分之二的规定，实际上可以更好地保障村民对补偿方案发表意见的权利，其实对后续补偿协议的顺利签署也是更加有利。

  预期如何？

  对于条例实施后城中村改造的效果有何预期，戴哲认为一定程度上会加快城中村改造工作。“‘依法征收，净地出让’可有效解决拆迁难、周期长等问题，保障项目顺利如期推进，村民早日得到安置。”

  具体带来的积极变化，戴哲认为有两个方面：

  一是进一步加速前期工作，从明确改造意愿征询通过比例要求、明确过半数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的，应当组织召开听证会、明确将被征地村民纳入养老等社会保障体系等三个方面健全村民合法权益保障机制，让村民在改造中更加从容和具有安全感，从而降低前期的阻力；

  二是在改造的纠纷处理上，进一步发挥广州法治社会的精神，通过个别未达成征地补偿安置协议、收回集体土地使用权经依法批准后拒不交回的、集体土地征收、收回集体土地使用权执行不了的3个问题如何处理的明确，进一步保障后期在改造纠纷甚至是个别钉子户的问题上的行政力量，更有利于改造工作最后一公里的打通，大大压缩了改造的整体流程时间，降低改造的时间和经济成本。

  但在毕文强看来，虽然条例在收回集体土地使用权这一程序中添加了区政府作出责令交出土地的决定，助力打通执行的最后一公里，但条例当中收回集体土地使用权的前提（详见条例规定的六大改造目标）是否符合《土地管理法》的规定就成为一个问题。

  毕文强还表示，目前司法实践对于村委会收回集体土地使用权这一行为的性质究竟属于行政行为还是民事行为尚有争议，对于区政府的批复是否属于可诉的行政行为亦存有不同意见，而且关于收回的程序也缺乏明确的规定。因此，该条例在实践中的应用可能会遇到比较大的问题。