植信投资首席经济学家兼研究院院长 连平

  植信投资研究院高级研究员 王好

  核心观点

  ◆在土地使用权出让收入全部划归税务部门征收后，房地产税的工作将主要聚焦于解决与“房”相关的税制设计。

  ◆我国房地产税制度设计需要综合考虑政策的目标定位和居民的税负可接受度，“宽税基+低税率+个人免征面积”的方案更加符合政策要求。

  ◆从商品税角度看，加税将导致房价上升和交易量下降；从资本税角度看，加税会导致投资房地产的资本数量减少，价格涨跌取决于供给和需求曲线的相对弹性。

  ◆短期内房地产税可能导致供给暂时增加，使得房价下降，但长期来看，房地产税没有改变住房的供求格局，难以有效抑制房价上涨。

  ◆造成房价上涨预期刚性的首要原因是供需错配。货币投放过多也是房价持续上涨的重要因素，但只有供求关系偏紧的商品才会出现明显的涨价效应。

  ◆房地产税有可能导致地方政府财政状况分化，最终造成区域发展不均衡。这种长期影响必须认真考量。

  近期，房地产税及相关话题热度持续上升。5月中旬召开的房地产税改革试点工作座谈会被普遍看作是房地产税加速推进的信号。6月财政部发文，自2022年起，在全国范围内将土地使用权出让收入等非税收入全部划转给税务部门征收。此举被视为房地产税正式出台前的重要准备，房地产税中“地”的部分已经就绪，接下来的工作将主要聚焦于解决与“房”相关的税制设计。

  在梳理国外现行房地产税主要模式和经验的基础上，本文分析我国房地产税可能采取的方案，重点针对房地产税是否能够抑制房价上涨的话题展开讨论，并提出相关政策建议。

  一、中国房地产税方案已有倾向性选择

  从税收要素看，房地产税在世界范围内并无定式。税收最关键的要素是计税依据和税率,计税依据又叫税基。多数国家和地区以房地产市场评估价值作为税基，主要包括三种计算方式。一是市场评估价值;二是评估租值，根据所取得的租金收入计算年度价值；三是政府公示价值、地籍价值或账面价值，一般都远远低于市场价值。

  税率的确定方法大致分为两大类:一是由法律规定的税率;二是基于以支定收原则，由地方政府在法律框架内根据每年支出预算和房地产税基倒推的税率。不同国家和地区税率水平差异巨大，从1%以下到10%左右不等，即使在一国范围内，不同地区的税率也可能存在差异（图表1）。

  市场评估价值能够综合城市、地段、折旧等因素，科学合理地反映房产现值，因而成为大多数国家房地产税的选择，也很有可能被我国房地产税所采用。而税率方面的争议相对较大。近期国内相关研究为房地产税设计了五套税率。从结构上看，多数研究人员主张实行累进税制，这与多数国家的选择一致，边际税率从0.1%到2%不等，税级为4~9级不等。也有学者认为实行比例税即可。

  未来，我国房地产税制度设计需要综合考虑政策的目标定位和居民的税负可接受度。对政府而言，房地产税的主要目标是将其作为地方主体税种，促进税制结构完善，协调政府间财政关系。同时，在调节财富分配、控制住房价格过快上涨等方面，房地产税也被寄予期望。目前，土地出让金入税可能意味着房地产税中“地”的部分已经完成，剩下的工作将聚焦于“房”的税制设计。如无特殊说明，本文剩余部分中房地产税均指针对住房课征的税收。

  对国内大多数城市家庭和居民而言，房产是其最为重要的财产和负债。如果房地产税税负过高，很可能会产生很大的社会负面影响。因此，目前有两种方案可供选择：一种是以所有个人经营性住房的市场评估价值作为计税依据的“窄税基”，搭配各级边际税率相对较高的累进税率结构，即“窄税基+高税率”方案。另一种则是将个人经营性和非经营性住房的市场评估价值之和进行综合计算，按照人均居住面积扣除适当宽免额后作为计税依据的“宽税基”，搭配各级边际税率相对较低的累进税率结构，即“宽税基+低税率+个人免征面积”方案。从国际经验和国内各方倾向性意见来看，后者比较符合政策导向与客观现实。

  房地产税涉及政府、房地产相关产业和广大城镇居民的切身利益，影响重大，出台会十分审慎。财政部高层最近几次关于房地产税的讲话均为“按照‘立法先行、充分授权、分步推进’的原则，积极稳妥推进房地产税立法和改革”。乐观估计，房地产税最快明年能够进入立法程序，“十四五”末有可能在人大通过立法程序，之后正式颁布施行。但不排除部分省市继续推进试点的可能性。未来在较短时间内，试点城市会修改原有方案，大致按照“宽税基+低税率+个人免征面积”设计新的方案。新的方案很可能对包括首套房在内的全部居民房产征税，但税率会比现行方案低。鉴于免征面积会达到较高水平，中高收入群体可能成为主要的纳税人。

  二、房地产税对房价上涨难有抑制效应

  从理论上看，增加税收通常会使产品的使用、交易或持有成本上升，最终导致其价格上升。住房兼具商品和财产属性。从商品税角度看，在供给曲线和需求曲线不变的情况下，加税将导致房价上升和交易量下降。而从资本税角度看，加税会导致投资房地产的资本数量减少，价格涨跌取决于供给和需求曲线的相对弹性。

  假设房价不发生变化，那么房屋租金将是持有房产的主要收益。调查数据显示，全国大中城市租售比位于0.001-0.0035之间（图表2）。这表明，只要房地产税税率超过0.4%，在大多数一、二线城市中，居民持有的超过个人免征面积的非自用住房就将变得不经济。因此在房价不变的假设下，房地产税可能在短期内通过抑制炒房和囤房行为，使得市场供给暂时增加，从而对房价产生一定的向下压力。但长期来看，房地产税不仅不会改变住房市场的供求格局，而且会通过增加持有成本，最终导致房价上升。如果土地出让金上升，涨价效应将更多地传导至需求端，其结果是房地产税可能难以有效抑制房价上涨。

  现实中，国内绝大多数购房行为源于房地产的保值增值属性。2009~2020年，中国10年期国债（到期收益率与资本利得收益率之和）和上证A股指数的收益率分别为44.67%和90.42%，而同期全国住宅价格的涨幅达到179.11%，分别是10年期国债和上证A股指数收益率的4倍和2倍，是过去20年国内累计收益率最高的资产类别。同时，历年全国住房价格始终保持正增长，从未跌落负值区间，最低增速为2014年的1.43%，最高增速为2009年的24.72%。如果聚焦北上广深等一二线主要城市，房价总涨幅更高。与资本利得相比，房子的租金收益几乎微不足道。在税负大大低于房价上涨收益的前提下，只要房价上涨预期存在，房地产税不仅难以抑制房价上涨，而且还会起到助推作用。

  造成房价上涨预期刚性的首要原因是供需错配。在中国传统思想和文化中，房子是安居乐业的基础。这种观念一定程度上决定了国人拥有房产的意愿较为强烈。经过近四十年的经济高速增长，我国城镇居民家庭收入和财富出现了大幅增长。收入和财富的显著增长为住房需求上升提供了坚实的基础。调查数据显示，2019年城镇居民家庭拥有一套住房的家庭占比为58.4%,有两套住房的占比为31.0%,有三套及以上住房的占比为10.5%,户均拥有住房1.5套。1999~2019年，全国城镇居民人均住宅面积从22平方米增加至39.8平方米。而2010年至今，全国房地产开发投资完成额（住宅）中，90~144平方米的占比保持稳步上升，今年以来已经超过65%，较2010年上升近20个百分点（图表3）。供需两端的数据皆表明，城镇居民对住房的新增需求和改善需求持续增加，而房价上涨带来的财富效应则反过来刺激了投资和投机需求增长。

  以城市群和都市圈建设为主要路径的新型城镇化进程，必然导致人口由小城市向大城市集中、从经济不发达地区向经济发达地区迁移。据测算，2019-2030年一二线城市群将占全部新增需求的三分之二。随着人口进一步向优势区域集中，大城市、城市群人口集聚效应将进一步增强，城市住房需求仍将维持升势。

  但长期以来，在我国经济社会发展程度较高、人口密度较大城市，普遍存在土地和住房供给双紧的情况；而在数量众多的中小城市，土地和住房供给则相对宽裕。自然资源部数据显示，截至2016年，一线城市建设用地面积是2003年的1.69倍，二线城市比例为2.17倍，而三线城市比例则为2.20倍。以上海为例，住宅用地的供应面积在2011年后就呈下降趋势。而在过去的十年内，一线城市人口增长超过30%。且流入这些城市的人口均为具有较强生产能力的劳动者，该群体也是购房需求的主要来源。在这些需求明显强于供给的城市推行房地产税很可能会推动房价进一步上涨。

  土地财政是房价上涨的重要推手。2012年以来，地方政府支出占财政收入的比重就已经超过85%，目前已经接近90%。而国有土地使用权出让金占地方政府财政收入比重接近85%。在收支两端，地方财政都已经与土地深度捆绑。未来随着财政支出继续向地方本级政府转移，如果财政体制不做大的改革，地方财政对土地收入的依赖还会加深。

  货币投放过多是此前房价持续上涨的重要因素。在通胀预期推动下，人们通常会选择能够保值增值的资产进行投资。实际上，货币投放过多影响房价依然是通过改变住房的供需关系，即推动需求明显扩张打破住房供求平衡。但货币供给增加不会导致所有商品价格上涨，只有供求关系偏紧的商品才会出现明显的涨价效应。将国内一线城市和部分二线城市与三四线城市的房价涨幅进行对比就能得出清晰的结论。

  可见，一线城市和部分二线城市住房需求和供给之间的突出矛盾是房价上涨的根本原因和主要推手，其他因素都是次要和辅助因素。房地产税虽然短期内会增加囤房和炒房行为的成本，使得市场供给增加,但长期来看，房地产税并没有改变住房供需状况和土地财政，可能难以抑制房价上涨。不仅如此，在住房供需矛盾较为突出一线城市和部分二线城市，房地产税可能还会助推房价进一步上升。因此，依靠房地产税来抑制城市房价上涨并不现实。事实上，政府对房地产税的定位在于为地方政府增加财政收入和调节居民收入分配，并未涉及调控或抑制房价上涨。

  在国际上，单纯依靠房地产税抑制房价上涨几乎没有成功的案例。房地产税实施后，日本和韩国依然出现了明显的房地产泡沫和房产囤积现象。在保障房制度的配合下，新加坡的房地产税确实起到了积极的作用。主因在于不同国家在经济发展程度、土地制度、税制设计等方面存在差异。

  除了可能促进以城市群和都市圈为发展路径的城镇化进程进一步强化，房地产税还有可能导致地方政府财政状况分化。随着我国城市群和都市圈进一步发展壮大，人口和财富也将持续向大城市集中，房地产税作为地方主体税种的地位愈加凸显。这可能会导致不同地方政府在财政收入上的差距越来越明显。财力差距拉大又会影响地方政府支持当地经济建设和社会发展的能力，最终体现为区域发展不均衡。房地产税的这种长期影响不能不加以认真考量。

  三、政策建议

  为使房地产税推出能更好地达到预期效果，在此提出以下四点政策建议。

  1.在房地产税正式立法前，可挑选不同类型的城市同时进行试点，尽可能准确掌握房地产税在供需情况存在较大差异的城市产生的价格效应，稳妥推进房地产税的立法工作。我国不同城市住房供需存在明显差异：以一二线主要城市为代表的大型城市的住房市场存在不同程度的供不应求，房地产税可能会加剧这些地方房价上涨；而在广大三四线城市，住房供过于求的现象日趋明显，房地产税产生的涨价效应可能相对温和。建议在房地产税正式出台前，地方政府首先应积极开展实地调研，摸清城市住房市场的供求状况。然后安排不同城市进行房地产税试点，以便稳妥推进房地产税的立法和征收工作。

  2.坚持“房住不炒”，稳定房价预期，培育房地产税税基。强化城市主体责任，完善政策协同、调控联动、监测预警、舆情引导、市场监管等机制，保持房地产市场平稳运行。同时积极探索和建立房地产市场发展的长效机制。一方面，市场化手段和行政调控有机结合，进一步完善四大价格监管体系，即一手房价格体系、二手房价格体系、租赁市场价格体系和地价监管体系。另一方面，建立健全金融机构监控机制，避免房地产行业过度金融化，坚决打击经营性贷款违规流入房地产市场。在维持房价基本平稳的基础上，稳定城镇居民对于住房价格的预期，促进房地产市场长期稳健发展，培育房地产税税基，助力地方政府有效增加财政收入。

  3.在加大一线城市和部分二线城市土地供给的基础上，加大保障性住房供给力度，配合房地产税，共同促进房地产市场健康平稳发展。一是进一步丰富投资主体，增加资金供给，促进保障性住房建设。探索新的融资渠道，为保障新住房建设提供定向金融支持。例如以ABS、REITs等直接融资工具从金融市场募集闲置资金，通过项目管理的形式增加保障性住房供给。二是适度放宽保障性住房的申请条件。不同城市可以根据该地区近期人口流动情况，因地制宜，向有一定经济承受能力但短期内又难以负担商品住房的新市民、青年人、大学毕业生，以及部分拥有特殊技能的流动人口提供相应的保障性住房。三是地方政府应当给予土地、财税、金融等政策支持。优先保证保障性住房的土地供给，对积极提供保障性住房的企业和单位给予适当的税收优惠或财政补助；支持银行机构按照市场化方式向保障性租赁住房自持主体提供长期贷款，在实施房地产信贷管理时考虑给予差别化对待。

  4.积极探索新的财政转移支付机制，加大力度促进区域间经济均衡发展。在坚持以实现各地公共服务水平的均等化为目标的前提下，一是可以考虑在中央政府层面增加对财政能力排名靠后地区的财政支持，提高对这些省份的税收返还数量，根据客观需求增加专项转移支付的数量。二是鼓励东部发达地区与中西部地区不同城市或区县之间结成形式多样的经济帮扶关系，促进地区间均衡发展。