导语

  “试点城市受益人群达1.05亿人，住房需求总量超31亿㎡，预计2025年保障房占新房交易比例可突破二成”。

  ◎  文 / 马千里 邱娟

  专题视点

  近年全国新房销售规模大幅下滑，2023年全年新房住宅交易规模仅9.48亿平方米左右，较2021年的高点下降39%，从成交结构来看，刚需产品的交易量下滑更为显著，不仅置业观望情绪浓厚，且有更多客群转向了二手房市场。为构建房地产发展新模式，2023年住建部提出推进房地产“三大工程”，为行业带来新的增长点。并在2024年初进一步扩容了保障性住房试点城市的准入范围，进一步加快推进建设规模增长。从行业发展结构角度来看，配售型保障房建设的加快，将推动新房销售进入“双轨制”发展新阶段，对住房市场发展的影响更为深远。并且在行业销售规模缩量，企业追求盈利确定性的当下，配售型保障房也将为企业带来更多高安全边际的投资机会。对于具备丰富开发经验的民企而言，相对城中村改造、平急两用工程而言，对于配售型保障房建设也更为熟悉。

  01

  行业持续深度调整
保障房建设稳需求促双轨制发展（略）

  1、行业亟需构建发展新模式，“三大工程”打造新增长点（略）

  2、配售型保障房建设影响深远，多方面利好楼市平稳发展（略）

  02

  配售型保障房开辟行业新赛道
多地已公布配售型保障房计划

  考虑到各城市在人口、经济、产业等方面存在较大差异，各城市的房地产规模和发展情况本身也存在较大差异，各城市销售型保障性住房规模及其对城市的房地产市场的影响也各不相同。本节则梳理了重点城市销售型保障房规模及配售型保障房建设计划，来进一步评估各城市销售型保障房进程及规模。同时基于《关于规划建设保障性住房的指导意见》，梳理了销售型保障在规划、资金、筹集、售价、分配、转让等方面的相关规定。

  1、上海保障房规划规模领先，深、广首个配售型保障房抢先落地

  近些年，重点一二线城市逐渐加大了保障性住房的供应力度。根据公开数据估算，上海、深圳、南京等城市十四五期间年均规划建设销售型保障房规模均在100万平方米以上，尤其是上海，销售型保障房规模在400万平方米以上，是规划销售型保障房规模最高的城市，占近三年年均商品住宅销售面积的27%，也居于全国首位，为全国其他城市起到了良好的示范效应。

  由于城市规模存在较大差异，我们按照各城市销售型保障房面积占近三年宅地成交面积的比重来衡量各城市销售型保障房的供应力度。就这一数据来看，上海表现最为突出，占比高达27%；其次是深圳，《深圳市住房发展2023 年度实施计划》披露，2023年深圳供给13640套销售型保障房，按照套均80平方米的套均面积测算，2023年销售型保障性住房规模达109万平方米，占近三年深圳住宅销售面积的17%；此外，北京、南京、温州等城市销售型保障房比重也在10%以上，保障性住房供给力度也处于相对高位。其余城市比重多在5%以下。

  随着顶层设计的不断落地，各地也在积极规划配售型保障房的建设目标，并跟进配套举措。以广州为例，虽然2023年广州销售型保障房规模处于低位，占住宅销售面积的比重仅有3%。但其2024年销售型保障房规模大增，年内将筹建不小于1万套，并且首批销售型保障房已经开工。除广州外，南宁、福州、深圳等城市均提出了2024年年度或者首批配售型保障房的计划建设量，深圳计划1万余套，福州首批约1.24万套、南宁约4000套、沈阳2200套，积极推动配售型保障房落地，积极解决中低收入人群和引进人才住房困难问题。

  2、配售型保障房开辟新发展模式，关键变化在于申请条件放宽和封闭管理（节选）

  03

  国际经验：供需两端齐发力
成就新加坡“居者有其屋”典范

  新加坡的房地产体系建立在对土地、税收、金融、供给四大方面不断完善的基础上。土地方面，通过政府强制征地和低价补偿，实现了低成本拿地、低成本供地，从而快速组建房屋以应对“房荒”；金融方面，中央公积金和商业贷款先后为房地产行业提供了充足的资金，助力政府“建得起”、居民“买得起”；税收制度房，通过累进税、重交易抑制了房地产投机，平抑了房价波动；供应体系方面，组屋为主、自有为主的独特体系为居民提供了物美价廉的居住环境。

  1、多层次、双轨制供给体系下，新加坡超八成居民住在政府组屋（略）

  2、土地、资金、产品管理制度完善，确保供给侧高效利用资源（略）

  3、申购资质兼顾中等收入家庭，扩大住房保障范围（节选）

  申购方面，为了保证公平公正，新加坡居民要向建屋发展局申请购买组屋，需通过一系列较严格的资格审查；并且对不同层次的组屋产品，有家庭月收入上限要求，同时适用于申购资质要求和转售要求。《2022年住户收入主要趋势》报告数据显示，去年新加坡受雇居民住户的工作月入中位数达10099元，意味着绝大多数中低收入家庭在收入条件上都符合组屋申请条件，涉及房型从两房式至四房式、更大组屋、大型公寓式组屋，申请门槛相对较低。在整个过程中，监管机构对房地产市场控制力强，严厉打击投机炒作，并且申购、配售、转售制度保障中低住房需求。

  04

  国内现状：存量需求空间庞大
配售型保障房发展规模可期

  就行业交易规模的测算角度来看，配售型保障住房的发展，不仅丰富了住房保障房体系，更降低了刚需住房门槛，在客观上扩大了新房市场交易的期望规模，为行业开发规模企稳提供了有利支撑。但是从城市视角来看，还是外来人口更多，收入指标优势更大的城市，有望在新的保障房建设模式变动中获得更多利好。

  1、105个试点城市受益人群达1.05亿人，住房需求总量超31亿㎡

  《关于规划建设保障性住房的指导意见》中明确提出，支持城区常住人口300万以上的大城市率先探索实践保障性住房发展工作，具备条件的城市要加快推进，暂不具备条件的要做好政策和项目储备。2024年初监管部门更进一步明确，将把试点城市范围扩围至省会城市或城区常住人口超过100万的城市。2023年末最新发布的《城市建设统计年鉴》数据显示，目前城区人口超过100万及省会城市共有105个，城区总人口达到3.7亿人。

  这些城市聚集了大量首置人群，平均城区暂住人口占比高达28%，巨量的流入人口为这些城市提供了充沛的刚需，也是本轮保障性住房的重要保障对象。联系居民住房来源来看，目前这些城市大约有1.05亿人租房居住，相关住房需求总量超过31亿平方米，新一轮保障性住房建设的大力推进，将有效降低这些人群的购房门槛，促使31亿平方米的刚需“蓄水池”开闸放水。

  值得关注的是，大多数租赁人口都来自于少数核心城市城市，在34个城区接近过超过300万的城市中，租赁人口总量大约8700万，相关住房需求超过26亿，占105个城市试点总量的比例超过八成，尤其是对于集聚了大量外来租赁人口的上海、深圳而言，配售型保障住房建设的发展，意味着千万级人口的住房需求释放，将为城市带来巨量的住宅项目投资和开发空间。

  对于城区人口在300万以下的大多数城市而言，发展配售型保障房的意义，更多的还是在于降低置业门槛，加快城镇化率发展步伐，为城市带来更多增量住房需求。

  2、配售型保障降低刚需置业门槛，加快人才流动、扩大住房需求基数（略）

  3、保障房供求规模抗周期更强，典型城市新房交易中占比已接近二成

2022年以来新房成交虽快速下行，但销售型保障房的交易规模仍保持相对稳定，2022年成交量仅下滑4%，在新房交易中的成交占比由2021年的11.5%迅速提升至2023年的18.4%。作为对比，这些城市的2022年新房成交总量跌幅高达四成。未来随着销售型保障房建设力度的进一步加强，销售型保障房的建设规模或进一步上升，并且在目前刚需新房销售被二手房抢占市场份额的情况下，为更多市场提供更多高安全边际的地产投资机会。

  具体到城市，上海、福州、徐州、镇江、温州等城市保障房交易占比较高，2023年占比均在四成左右或更高，已经成为了新房交易的主力。在传统常规的住宅行业规模研究中，保障性住房虽一般不会被考虑在内，但对于这些城市而言，保障性住房已经在事实上满足了大量的居民置业需求，成为产权住房供给体系的重要一环。未来福州、温州、徐州等城市保障房的成交占比或难有进一步上行空间，就新房成交总规模的视角而言，配售性保障房的“规模托底”作用或不甚明显。不过从成交结构来看，考虑到这些城市保障房交易仍是以动迁安置房为主，在安置房和配售型保障房交易“一退一进”之下，相关的结构性发展机会依旧值得关注。

  与之相对的，目前长沙、北京、广州、青岛等城市保障性住房交易占比较低，且2023年新房交易规模持续低位运行，配售型保障房的发展将有利于提升中低收入的刚需群体入市交易，为房地产新房市场带来更多的项目开发机会。

  4、动迁安置建设规模高点已过，配售型保障房份额将显著上升（略）

  5、典型城市：“十四五”重点发展保租房，经适房、限价房等建设规模明显收缩（节选）

  为进一步研究销售型保障房的发展空间和结构性特征，本节就上海、天津、徐州等当前销售型保障房成交占比较高的城市进行了进一步分析。从发展现状来看，由于这些城市2019-2020年房屋征收规模仍然处于高位，使得动迁安置房签约规模在2022-2023年达到了近年高位，再加之商品住宅交易规模的收缩，使得动迁安置房成为了这些城市近年新房交易的中流砥柱。至于最新强调发展的配售型保障性住房方面，由于“十四五”相关规划更重要的是强调发展保租房，上海的共有产权房、天津的限价房、徐州的经适房建设规模均有不同程度的收缩，并且徐州的建设规模缩量更为显著。

  上海：近年建设规模筑底，预计短期交易量低位，但长期规模依旧可期

  2016年，上海颁布《上海市共有产权保障住房管理办法》，明确了政府所有产权的转让办法，将共有产权房从经适房的旧模式中独立出来，上海也由此确立了廉租房、公租房、共有产权房（经适房）、征收安置房 “四位一体”的住房保障体系，其中共有产权房即对应最新的“三大工程”建设中提及的配售型保障房，征收安置房即通常概念中的动迁安置房。

  就销售型保障房供给结构来看，在2011-2020年间，上海征收安置房供应约50万套，共有产权房累计签约13万户，两者之比大约为4:1，动迁安置房仍是销售型保障房的绝对主力。且从上海发布的共有产权相关公告来看，为控制开发成本，目前上海大多数的共有产权房房源，都来自于动迁安置房相关项目。如长宁区的2023年第十一批次共有产权房公告了380套房源，其中大部分均来自于旧改大盘保利南翔秀城，其余的60套房源，也来自于另外两个动迁安置项目。

  动迁安置房方面，近年上海交付规模低于预期。2019年以来，上海市政府进一步加强了住房征收力度，2021年征收民宅户数达5.6万户，为2010年以来新高，但是动迁安置房的交付规模并没有随之持续上升，仅在2021年短期触顶至7.9万套，2022-2023年的交易规模均不足6万套。按照上海以往2.5倍左右的征收还建比估算，在2019-2021年间征收的民宅或仍有半数尚未交付相应的安置房，受此影响，预计短期内上海民宅征收速度或有所放缓，动迁安置房对于新房交易规模的“托底”作用也会有所减弱。

  共有产权房方面，据 “十四五”规划，上海计划期间新增供应保障性产权住房约23万套，依旧保持在相对较高规模。但是从最新披露数据来看，共有产权房的签约量不及预期，2021-2022年仅签约不到2万套，这一方面是收到动迁安置房规模回落的影响，导致共有产权房的新增供应下降，受疫情及行业景气变化影响，2021年以来上海动迁安置房的竣工规模有所放缓，2022年后动迁安置房成交规模也显著下滑，考虑到动迁安置房均为现房备案，与共有产权房签约存在1-2年的时间差，因此共有产权房的供给规模在2021年先一步受到了影响；另一方面是人口增长速度的放缓，2020年以来上海常住人口总量进入滞涨阶段，2022年更是下降了14万人，导致共有产权房的惠及对象也有所下降，以闵行区2023年某次公告为例，推出房源380套，最终只有294户复合条件的家庭提交资料，且其中56户家庭弃选，最终之后238户家庭选购。

  就发展趋势来看，鉴于上海动迁安置房交易规模的持续下行，预计当前模式下的共有产权房供给规模会持续低位，不过随着新概念下的配售型保障房的加速发展，随着供给模式进一步丰富，在划拨用地+“保本微利”新模式下，供给侧有望迎来更多可挑选的保障性产权住房。配售型保障房将一定程度上取代原有的动迁安置房，成为上海楼市成交规模新的“稳定器”。

  在申请资格方面，配售型保障房也有望进一步宽松申请标准，为更多家庭解决住房困境。住房条件方面，目前非本市户籍家庭要求为无房已婚、本市户籍家庭要求为人均住房面积不高于15平方米，适当放宽住房要求、尤其是放宽对于非本市户籍家庭的“无房”限制，将有效释放居住在“老破小”外来家庭的住房需求；在收入方面，目前要求家庭人均可支配收入不得超过7.2万元，考虑到当前上海房价水平、以及对于家庭生育的鼓励，适当放宽收入水平限制，可让更多中低收入家庭有资格申请保障性产权住房。而住房保障目标的扩大，也可将更多外来常住人口纳入上海产权性质的住房保障体系，对于坐拥千万级租赁人口的上海而言，配售型保障住房的发展前景仍尤为可观，为低收入人群提供质量更高、选择更多的住房解决方案。天津：现行限价房模式略显“鸡肋”, 建议开辟配售型保障房发展新通路（略）

  徐州：“十四五”规划暂停新建经适房,建议适度恢复建设规模助楼市筑底（略）

  05
保障性住房发展趋势及相关建议

  当前，中国新房市场交易正面临着置业需求衰退、盈利空间逼仄、二手房抢占份额等三重压力。为促进房地产市场构建健康发展新模式，住建部于2023年提出了城中村改造、保障性住房、平急两用“三大工程”。对于目前大部分以住宅开发为主的房地产企业而言，关联度较高的是城中村改造和保障性住房，不过在城中村以改为主，原则上要求拆除比例不高于20%的要求下，可以预见新一轮城中村改造对于新房市场的拉动作用将远小于上一轮棚户区的改造；而至于最新的保障性住房方面，作为新开辟的行业赛道，未来规模发展预计仍将大有可为。

  1、预计2025年保障房成交占比可突破二成，成为刚需产品供求主力

  据CRIC统计，2022年以来销售型保障房的交易规模仍保持相对稳定，2022年成交量仅下滑4%。并且在新房交易中的成交占比由2021年的11.5%迅速提升至2023年的18.4%。这一方面是由于近年新房交易规模的大幅下降，另一方面则是由于2019-2020年仍处于房屋征收规模的高点，动迁安置房备案一般会延迟2-3年左右，因此2022-2023年成为了不少城市动迁安置房交易的高点。

  虽然大多数城市动迁安置房征收规模有所放缓，但是CRIC统计数据来看，2021-2022年降幅相对较小，年交易规模仍处在5000万平方米以上的高位，直至2023年相关规模才出现较大幅度的下滑，但仍高于2018年的安置房相关用地成交规模。考虑到动迁安置房交易数据的延后性，预计相关影响会在2026年以后出现，不过考虑到届时配售型保障房建设的推进，按照以往经适房、人才房发展模式来看，若同样允许预售，在统计数据上配售型保障房是来得及承接动迁安置房交易规模的下跌。并且若配售型保障房规模如期发展，鉴于安置房交易规模下行在数据上会延后，2025年销售型保障房占新房交易的比例或进一步突破二成。就成交结构角度来看，受房价下行影响，近年来重点城市刚需产品交易规模急剧下行，购房者更多地将关注重点转向了二手房市场，未来随着配售型保障房进入市场，势必会吸引相当大多数刚需群体回流，再加上依旧处于高位动迁安置房交易，销售型保障房将成为刚需产品的供求主力。

  2、天津、合肥等近年刚需转向二手，保障房发展空间值得关注

  具体城市方面，近年来天津、合肥、南京大量刚性需求转向二手房市场，导致二手房中低总价段房源成交占比高企，尤其是合肥二手房交易结构中，100万元以下房源占比达到54%，而在新房交易中，仅有3%的为100万以下。未来随着配售型保障性住房的发展，得益于更低的价格门槛，这些城市的二手房市场中的刚需份额有望重新向新房市场回归。联系相关统计数据来看，这些城市目前租房人口均达到百万级别以上，待释放刚需规模庞大。以天津为例，按相对严格口径估算，目前仍有4%城镇家庭的人均住房面积低于13平方米，估算相关人口45万，按人均30平方米计算，严格意义下的配售型保障房可发展空间突破1200万平方米，对标目前天津200万左右的动迁安置房建设规模来看，至少需要6年以上的时间。对于有意于参与配售型保障房建设的房地产企业而言，可在较长一段时间内，重点关注这些城市的项目开发机会。

  3、配售型保障房投资更具“确定性”，规模量增带来更多投资机会（略）

  4、财政收入制约发展速度，部分城市短期建设规模或难及预期（略）

  5、首置类新房去化面临严峻挑战，建议积极落实闲置房改造（略）