随着上海中心城区最后一片二级旧里房屋征收方案的正式生效，这座城市的旧改攻坚征程，毅然踏入了 “两旧一村” 改造的深水区。回顾过去30年，上海在危棚简屋改造方面成果卓著。今年两会住建部提出把2000年以前的老旧小区纳入城市更新范围，在土地财政转型与存量时代交织的当下，如何重塑更新理念，如何解决资金困局，如何完善优化政策等都是当前城市更新进入深水区急需解决的问题。本文通过对上海“两旧一村”改造演进进行回顾，深入分析新形势下“两旧一村”改造面临的问题与矛盾，提出基于优秀案例实战经验的对策建议思考。

  一

  新形势下“两旧一村”改造亟需在创新中破题

  在城市更新中，上海始终以开拓者的姿态，不断探索前行。从早期大刀阔斧的危棚简屋改造，到如今稳步推进的 “两旧一村” 改造，每一步都镌刻着城市蜕变的印记。这一系列改造行动，不仅是对居住空间的重塑，更是对城市发展理念、治理模式的深度革新，为上海乃至全球城市发展提供了宝贵范例。

  1.早期旧改成果斐然

  自1992年上海提出危棚简屋改造目标，至2022年成片旧区改造收官，这三十年的旧改历程成绩卓著。约4070万平方米危棚简屋和成片二级旧里以下房屋得以改造，165万户家庭、500万居民的住房条件得到大幅改善。这一阶段的改造成果不仅体现在居住环境的改变上，更对城市的整体发展产生了深远影响。上海居民住房成套率从1990年的31.6%提升到2020年的97.6%，中心城区人均居住面积由1990年的6.6平方米提升到2021年的37.4平方米，中心城区人口密度从1990年的6.8万人/平方公里下降至2020年的2.3万人/平方公里。这些数据的变化，直观地展示了旧改对城市空间结构、人口分布以及居民生活质量的优化作用。

  2.“两旧一村”改造的开启

  2022年，随着最后一个成片二级旧里以下房屋改造征收项目的征收方案生效，上海成片二级旧里以下房屋改造全面完成。但城市中仍存在不少零星二级旧里以下房屋、小梁薄板房屋，城中村的改造任务也十分繁重。为推进后续改造工作，2022年年底上海发布了《加快推进旧区改造、旧住房成套改造和“城中村”改造工作支持政策》和《关于加快推进我市旧区改造、旧住房成套改造和“城中村”改造工作的实施意见》，这标志着上海“两旧一村”改造工作正式拉开帷幕，并制定了明确的阶段目标：到2025年，全面完成中心城区近40万平方米的零星二级旧里以下房屋改造，基本完成有安全隐患的 “小梁薄板”房屋改造；到2027年，全面完成 “小梁薄板”改造，完成中心城区周边的城中村改造项目；到2032年，全面完成不成套职工住宅改造和所有城中村的改造项目。

  3.融入城市更新的必然趋势

  
2025年“两旧一村”改造必将纳入到新形势下的城市更新。今年两会住房和城乡建设部明确表示，把2000年以前建成的城市老旧小区都要纳入城市更新的改造范围，因地制宜实施改造，也鼓励地方探索居民自主更新改造老旧住宅。上海2000年以前的存量房屋规模巨大，房屋面积约占全市居住房屋总量的28%，老旧房屋在建筑设计、设施配套、空间布局等方面难以满足当下居民需求，若进行改造将是万亿投资，从房屋类型来看，职工住宅占比高达86%，其余为简屋、公寓、花园住宅、新式里弄、旧式里弄以及非居住房屋改用等。2030年上海“两旧一村”改造取得标志性进展，符合条件的“城中村”改造全面完成。2035年，“两旧一村”改造完成历史性任务，改造区域全面建成。“两旧一村”改造作为城市更新的重要组成部分，需要在城市更新的整体框架下进行规划和实施。这不仅是对老旧建筑的改造，更是对城市功能的优化和人居环境的改善，同时要注重历史文化的保护与传承，实现城市的可持续发展。

  二

  新形势下上海“两旧一村”改造面临的问题与矛盾

  上海“两旧一村”改造面临诸多复杂且关键的挑战。从居民观念与参与机制，到资金平衡与盈利模式；从政策体系的适应性变革，到历史文化保护与更新效益的权衡，每一项议题都牵一发而动全身，关乎改造的成败与城市更新发展的方向。

  1. 共识危机：拆迁思维定式与更新理念的碰撞

  在“两旧一村”改造过程中，居民的意愿协调是一大难题。许多居民有着严重的 “货币化安置依赖症” 群体心理，并抱有“靠拆迁翻身解困”的观念，大部分居民希望通过征收方式实施改造，且更倾向于选择货币化安置。这种单一的需求模式给改造工作带来了巨大的协调困难。

  此外，当前公众参与机制存在明显不足。公众参与程度有限，居民在改造决策过程中缺乏足够话语权，导致居民的真实需求难以充分体现在改造方案中。如何构建更有效的公众参与机制，让居民充分表达意见和建议，切实保障居民合法权益，实现各方利益平衡，已成为亟待解决的关键问题。

  2.政策破解：增量思维与存量逻辑的制度转变

  现有一百余项项城市更新政策中，高达87%的政策脱胎于增量开发时代。当城市更新模式从以往的 “拆除重建” 逐步向 “综合整治” 转变时，土地混合使用、容积率奖励等关键政策工具亟待系统性重构。

  当前，涉及城市更新和 “两旧一村” 改造的政策众多，但存在明显的碎片化问题，部门之间政策缺乏有效协调。许多政策在增量开发时代发挥了重要作用，但在从增量开发向存量改造转变的新形势下，已难以适应新的发展需求。以土地政策为例，传统的土地出让方式和用途管制制度在存量改造中面临诸多困境。当改造方式从以 “拆除重建” 为主转变为以 “综合整治” 为主时，土地混合使用的需求日益迫切，但现有的土地政策对此支持力度明显不足。同样，容积率奖励政策在存量改造中也需要重新设计，以更好地激励开发主体积极参与改造。

  此外，政策执行与监督环节同样存在不足。加强政策执行力度，确保各项政策措施真正落地实施，同时建立健全有效的政策监督机制，对政策执行情况进行全面评估与及时反馈，以便及时调整和完善政策内容，是保障 “两旧一村” 改造顺利推进的重要保障。

  3. 资金困局：万亿级改造成本的重构挑战

  当下，小梁薄板房屋改造和城中村改造的成本持续上升，同时，随着房地产市场深刻调整，土地溢价空间被压缩至极限，传统的 “以地养改” 模式正面临全面瓦解的危机。“两旧一村” 改造需要大量的资金投入，涵盖房屋征收、安置补偿、基础设施建设等多个方面。然而，资金来源相对有限，财政资金压力大，社会资本参与积极性不高。这是由于改造项目的投资回报周期较长，且存在一定的风险，导致社会资本对其兴趣不高。因此，探索合理的资金平衡和盈利模式迫在眉睫。需要通过土地出让、资产运营、产业发展等方式实现资金的自我平衡和可持续发展，同时要防止过度商业化对居民利益和社会公平造成影响。政府也需要进一步加大政策支持力度，提供税收优惠、财政补贴等政策，鼓励金融机构创新金融产品和服务，为改造项目提供多元化的融资渠道。

  4. 文脉困境：保护成本与更新效益的价值矛盾

  历史建筑修缮成本通常远超新建成本，而风貌保护所带来的开发限制，使得财务平衡几乎成为一个难以实现的“不可能三角”。在历史文化风貌区开展 “两旧一村” 改造工作，面临居住群体需求与保护目标之间的冲突。历史文化街区的建筑因功能衰退、设施老化，往往难以满足现代生活需求，居民对改善居住条件的迫切愿望与风貌保护的严格限制之间形成尖锐矛盾。

  同时，保护成本高昂与资金短缺之间的矛盾也极为突出。历史建筑修缮以及基础设施升级所需费用庞大，仅靠财政投入远远无法满足需求。而且，历史文化风貌保护通常会导致项目周期延长，进一步增加项目整体投入。此外，经济利益驱动与保护优先原则之间的矛盾不容忽视。部分改造项目可能因过度追求短期经济利益而忽视历史价值，而过分强调历史文化保护又可能导致参与主体积极性受挫，减缓城市更新步伐。因此，在实践中要平衡好历史文化价值、经济效益及其他社会效益。

  三

  基于优秀案例经验的相关对策建议思考

  我们从实战案例的视角深耕研究城市更新优秀案例已经连续三年，在这一过程中，深度研究了数十个实战案例，这些优秀案例给行业贡献了可供借鉴的经验，从改变居民参与方式，到革新资金运作模式；从优化政策体系，到借助科技力量与挖掘文化价值，这些探索是应对当下挑战的关键策略，也为城市的未来发展奠定基石。

  1.共识重构：从 “被动搬迁” 到 “主体共建”

  构建 “全周期公众参与” 机制，将居民圆桌会议制度化，并将改造方案可视化呈现。以上海虹口瑞康里项目为例，其成功实践充分证明，当居民从改造的旁观者转变为方案的共同谋划者时，原本的改造阻力将能够转化为强大的建设合力。

  为有效解决居民意愿满足与共识形成的难题，必须构建全新的公众参与机制。虹口瑞康里项目在这方面进行了积极且富有成效的探索，提供了极具价值的经验借鉴。

  在该项目中，通过组织大量的居民圆桌会议，为居民提供充分参与改造方案讨论的平台。这种方式不仅显著提高居民参与度，更使得居民的意见和建议能够被充分吸纳到改造方案中。同时，将居民圆桌会议制度化，使其成为改造决策过程中的固定且重要环节，确保居民在整个改造周期内都能持续参与。

  此外，通过制作效果图、模型等直观手段，将改造方案可视化，让居民直观了解改造后的实际效果，极大增强居民对改造方案的认同感。在该项目中，居民通过参与圆桌会议，针对房屋功能布局、公共空间设计等关键方面提出众多宝贵意见，改造团队根据这些意见对方案进行优化调整，使改造后的社区更贴合居民实际生活需求。这种从 “被动搬迁” 到 “主体共建” 的深刻转变，成功将居民从改造的阻力转化为推动改造工作顺利开展的动力，为改造工作的顺利推进奠定坚实基础。

  2.政策优化：推行“产权重构 + 用地混合” 政策包

  设立城市更新特别用地分类，建立动态容积率调节机制。针对城中村改造项目，推行 “产权重构 + 用地混合” 政策包，有效破解土地制度的刚性约束。“产权重构”是对碎片化、复杂化的土地产权进行系统性整合，包括集体土地国有化转换、宅基地使用权流转、共有产权确权登记等。目标是破解城中村“小产权房”“违法建筑”等历史遗留问题，消除因产权分散导致的开发阻力。“用地混合”是打破单一用地性质的规划限制，允许居住、商业、产业、公共服务等功能在同一地块混合布局。目标是提升土地价值密度，通过功能复合激发空间活力。

  必须进行全面的政策创新与再造。在传统土地用途管制的基础上，引入弹性调控机制，根据项目实际需求和区域发展规划，灵活调整土地用途和容积率。此外，还应加强政策的整合与协调。对现有涉及城市更新和 “两旧一村” 改造的政策进行系统梳理和整合，消除政策之间的矛盾与冲突，形成统一、协调的政策框架。在政策执行过程中，加强监督和评估，确保政策能够得到有效实施。

  3.金融创新：设立城市更新价值转化基金

  针对资金平衡与可持续发展这一关键难题，金融创新无疑是破局的关键所在。上海可积极借鉴国际先进经验，如伦敦的城市更新债券模式，构建多元化的融资体系。

  设立城市更新价值转化基金，将财政资金、社会资本和更新收益有机融合。财政资金可发挥引导和撬动作用，吸引社会资本积极参与。通过TOD（以公共交通为导向的开发）溢价回收机制，将城市轨道交通等基础设施建设所带来的土地增值收益纳入基金来源。同时，积极探索容积率证券化等创新金融工具，将容积率指标转化为可交易的金融产品，为投资者提供全新的投资渠道。

  在实际操作过程中，可对参与 “两旧一村” 改造的企业给予税收优惠、财政补贴等政策支持，降低企业的融资成本。鼓励金融机构创新金融产品和服务，如开发城市更新专项贷款、资产证券化产品等，为改造项目提供多元化的融资渠道。通过这些金融创新手段，实现资金的自我平衡和可持续发展，有效破解资金困局。

  4.文化增值：打造历史空间IP运营链

  将风貌保护转化为文化资本，通过品牌授权、场景消费等方式，实现历史空间的增值。对于历史文化风貌保护与更新效益之间的矛盾，文化增值为我们提供了一条切实可行的破局路径。可将历史文化风貌保护区域精心打造成为具有独特魅力的历史空间IP，通过品牌授权、场景消费等创新方式，实现文化资本的有效转化与增值。

  青浦蟠龙天地项目在这方面取得显著成效。该项目将 “历史文化古镇保护开发” 与 “国际化中央商务区建设” 有机结合，在江南文化场景中巧妙植入现代商业和生活方式。通过对历史建筑的精心保护和修缮，打造出极具江南水乡特色的文化景观，成功吸引大量游客和消费者。同时，积极引入特色商业、文化创意、旅游休闲等产业，形成独具特色的文旅融合发展模式。通过品牌建设和运营，该项目迅速成为上海的又一张城市文化名片，开业首月客流便高达400万人次，节假日客流最高达20万人次，日均客流达6万-7万人次，展现出强大的市场吸引力。

  通过文化IP运营，该项目不仅成功实现历史文化的传承与保护，还为项目带来可观的经济效益，使改造成本回收期大幅缩短。这种模式为其他历史文化风貌区的 “两旧一村” 改造提供了宝贵借鉴，即通过深入挖掘和充分利用历史文化资源，打造具有强大市场竞争力的文化产品和服务，实现文化价值与经济价值的双赢。

  5.科技赋能：搭建数字孪生决策平台

  运用BIM+CIM技术，构建更新项目全生命周期模型，实现成本收益的动态模拟。在 “两旧一村” 改造工作中，科技手段能够发挥重要作用。借助BIM（建筑信息模型）和CIM（城市信息模型）技术，搭建数字孪生决策平台，对更新项目进行全生命周期的模拟与管理。

  通过BIM技术，可对建筑的设计、施工、运营等各个阶段进行精细化管理，实现建筑信息的高效集成与共享。CIM技术则将城市中的地理信息、基础设施信息、人口信息等各类信息进行全面整合，为城市更新提供全方位的数据支持。利用这两种技术构建的数字孪生决策平台，能够对改造项目的成本收益进行动态模拟，帮助决策者及时调整方案，优化资源配置。

  部分项目将改造方案、利益分配等信息直观地呈现给居民和相关利益方，使利益分配更加透明、可视化。这不仅显著提高居民的参与度和满意度，还大幅缩短决策周期，有效提高工作效率。通过科技赋能，为 “两旧一村” 改造提供更加科学、高效的决策支持。

  结语

  上海 “两旧一村” 改造早已超越单纯的民生工程范畴，正逐步演绎成为一场城市治理现代化的深刻变革。当更新实践从单纯的物理空间改造，上升至生产关系的深度重构，我们迫切需要以制度创新的果敢勇气打破传统路径依赖，凭借价值重构的卓越智慧平衡多元利益诉求。这场在深水区展开的改革，不仅关乎上海未来的城市发展走向，更将为全球特大城市的转型发展贡献极具价值的中国方案。

  “两旧一村” 改造是上海在新时代面临的重大战略课题，既是改善民生的迫切需求，也是推动城市高质量发展的必然要求。通过破解改造过程中面临的四大矛盾，构建五个破局支点，上海正在探索一条具有创新性和可持续性的城市更新之路。在这个过程中，需要政府、企业、居民等各方主体共同参与和协作。政府要发挥统筹协调作用，制定科学合理的政策，提供必要的资金支持和公共服务。企业要发挥专业优势，积极参与改造项目的投资、建设和运营，实现经济效益与社会效益的统一。居民要转变观念，积极参与改造决策，共同建设美好家园。相信在各方的共同努力下，上海“两旧一村”改造将稳步推进，取得令人瞩目的成果。