[克而瑞]保交楼与稳信心，重点城市预售资金监管及变化研判

  2021年，房企面临巨大危机，多家品牌房企相继出现债务违约，问题项目陆续出现停工，交付风险不断加剧。受此影响，政策底线转向保交楼，36省市加强预售资金监管。现阶段重点城市预售资金监管细则如何规范？实际执行层面有什么差别？未来不同类型城市预售资金监管究竟是收还是放？

  房企偿债、项目交付风险发酵

  多项政策落地保交付

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  一、预售制度客观起到融资功能，变相鼓励企业高负债经营、高周转开发

  商品房预售制度起源于香港，即房地产开发企业将正在建设中的房屋预先出售给承购人，由承购人支付定金或房价款的行为。早在1983年，深圳率先试点商品房预售。1995年1月1日，《城市商品房预售管理办法》正式落地执行，标志着商品房预售制度在全国全面铺开。

  而在执行层面，商品房预售需要满足以下几项条件：其一，取得四证，即土地使用权证、建设工程规划许可证、施工许可证和商品房预售许可证。其二，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的25%以上。其三，施工进度基本完成主体结构的1/4以上，部分城市相较宽松，正负零即可申请商品房预售。

  由于商品房预售到最终交付存在一定期限的时间差，通常情况下预售资金需存入政府监管账户，并按照重点监管资金和一般监管资金的框架进行监管。其中，重点监管资金主要用于工程建设，一般监管资金优先用于工程建设和偿还开发贷，以期保证开发项目都能顺利交付，不产生烂尾风险。

  对于房企而言，商品房预售意味着企业不需要提前垫付过多的投资资金，销售回款周期大幅缩短，客观上起到了融资的功能。理想情况下，在项目销售的过程中，企业现金流便能回正，在项目正式交付前，企业便能锁定开发利润，变相鼓励房企高负债经营、高周转开发。

  2005-2021年，全国商品房期房销售面积比重由56.6%稳步提升至87%，净增长30.4个百分点，现房销售面积比重则由43.4%持续下滑至13%，期房销售已然成为房企开发销售的主流形式。

  二、2021年去杠杆执行层层加码，房企面临巨大危机债务违约频繁发生

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  三、项目交付风险加剧，郑州、长沙、重庆和武汉问题项目均超2万套

  随着问题房企接连暴雷，问题项目陆续出现停工，项目交付风险不断加剧。据CRIC不完全统计数据显示，截至2021年末，24个重点监测城市尚未交付的问题项目总建面约2468万平方米，占2021年商品住宅成交总面积比重达到10%。

  其中，郑州、长沙、重庆和武汉等项目交付风险较大，尚未交付的问题项目总建面皆超200万平方米、总套数皆超2万套。例如郑州，截至2021年末，尚未交付的问题项目总建面约271万平方米，占成交面积比重高达29%。又如长沙，尚未交付的问题项目总建面高达446万平方米，占比同样达到25%。

  四、政策底线保交楼，36省市加强预售资金监管、支持优质房企收并购

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  各城施行重点监管为主

  一般监管为辅的三种模式

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  一、预售资金监管暂无全国统一标准，各城市主要有三种监管模式

  预售资金监管的法律依据是《城市商品房预售管理办法》，该《办法》最早颁布于1994年。《城市商品房预售管理办法》是一份纲领性、原则性文件，并没有实操层面的安排，而将细则制定权和执行权下放到了市、县一级政府，《办法》中明确规定，市、县级政府房地产管理部门负责行政区域内的商品房预售管理、制定对商品房预售款监管的有关制度。换言之，从施行之初到现在，预售资金监管制度都还没有全国统一的标准，而是“一城一策”，细则由地方政府自行拟定，执行情况也不尽相同。

  因此，我们可以看到各种版本的预售管理办法，譬如北京市2021年11月新修订的《北京市商品房预售资金监督管理办法》，又比如《镇江市市区商品房预售款监管办法》、《厦门市商品房预售管理规定》等。当然，也有不少省市预售资金监管长期缺位，导致住房项目烂尾问题突出。例如焦作市，2016年7月方才出台了《焦作市商品房预售资金监管办法》，正式启动商品房预售资金监管工作。又如山东省，直至2017年1月，山东省住建厅才印发《山东省商品房预售资金监管办法》。更有甚者如新乡市，迟至2021年3月1日，《新乡市新建商品房预售资金监管办法》才正式落地。

  预售资金监管政策因城而异，本章的主要内容就是对典型城市预售资金监管制度的整理归纳、对比分析。为了便于理解，我们先简单梳理一下本章的逻辑架构，如下图所示，所有预售价款都是被监管对象，都要存入专用账户，而后，账户内的预售监管资金被分为两大部分——重点监管资金和一般监管资金。前者用于保障工程建设，额度一般相当于完工所需的全部建设费用，重点资金受到严格监管，达到相应工程进度才可以申请提取使用。而一般监管资金是指超出重点监管资金以外的部分，用途更加广泛，支取也相对容易。第2-5节详细介绍了重点监管资金和一般监管资金的额度计量方法、用途、提取规则。 

  目前，主流的预售重点资金监管模式有3种：（1）预售资金比重模式，重点监管资金额度=预售总价款*一定比例，比例一般在10%-40%区间内，部分城市较严，如张家口达到70%；（2）固定工程造价模式，重点监管资金=预售面积*全市统一的单方造价成本，后者一般在1.5-5千元/平方米；（3）计划工程造价模式，重点监管资金=单项目计划工程总造价*倍数，前者由住建部门根据具体项目评估确定，后者全市统一，一般是1-1.3倍。

  二、全部购房款直接存入专用监管账户，并实行全程、全额监管

  （本节有删减）

  预售资金监管流程一般是从开设监管账户、签订监管协议开始。开发企业、银行、预售主管部门三方共同签订《预售资金监管协议》，并设立监管专用账户。一般一个项目对应一个监管账户，账内资金严格实行专款专存、专款专用，严禁与其他企业账户混用。

  预售资金监管的监管对象，是指购房者支付的全部购房款。既包含定金、首付款，也包含后续的按揭贷款，即便购房者一次性付清所有款项，也需要转入专用账户接受监管，不能由房企擅自留存。

  预售资金的入账流程日趋规范、严格，譬如北京就在去年11月将流程中的“先网签后入账”调整为“先监管保护后网签”，只有将定金、首付款足额存入专用账户后，才可开通网签，以防止房企私自收取和挪用部分款项，确保预售资金及时、全额入账。

  三、重点监管资金仅限于工程建设，石家庄监管最严全力保交楼

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  1、重点监管资金采取三种计量方法，张家口高达70%预售款

  （本节有删减）

  ①预售资金比重法：10%-40%预售款，张家口最高70%、珠三角普遍10%

  预售资金比重法，即重点监管资金额度由预售总价款乘以固定比重来确定，比重一般在10%-40%之间，譬如成都比重为15%-25%，石家庄、太原比重都为40%。

  压力三四线城市重点监管资金比例相对更高，常德为50%，张家口更是高达70%，一方面是因为市场下行压力大的城市，项目停工、烂尾风险相较更高，另一方面，三四线城市房价的主要构成项是建安成本，因此用于保证项目建设的重点资金监管比例也理应更高，核心一二线城市房价的主要分项是土地出让金而非建安成本，重点监管比例自然更低。珠三角地区重点监管资金比重普遍较低，佛山、惠州、珠海等仅为预售总额的10%。

  ②固定工程造价法：预售面积*固定建安成本（1.5-5千元/平）

  固定工程造价是指全市划定统一的建安成本标准，一般在1500-5000元/平方米的区间内，重点监管资金额度=预售面积*固定建安成本。譬如济南统一为3300元/平方米，西安小高层、高层标准各有不同，分别为2540元/平方米和2751元/平方米，北京相对严苛，最低额度是5000元/平方米。

  ③计划工程造价法：单项目工程总费用的1-1.3倍

  计划工程造价模式，即重点资金监管额度“一盘一价”，具体额度由监管部门根据项目计划建设费用加上一定比例的不可预见费用综合测算得出，一般是计划工程建设费用总额的1.2倍。18个典型城市中，衡阳作为库存压力较大、烂尾风险较高的城市，费用倍数最高，重点监管额度是项目工程预算清册总额的1.3倍。

  2、按施工进度分节点提取重点监管资金，石稿泉最严结构封顶仅支取50%

  重点监管资金按照工程建设进度设置提取节点，常见的控制节点有建成层数达到1/2、主体结构封顶、竣工验收、不动产首次登记等。针对小高层、高层或大体量建筑，一般会增设1-2个提取节点，如建成层数达到1/3、2/3。

  工程进度达到相应控制节点后，房企可以提取一定比例的重点监管资金，但具体提取比例各地不尽相同。横向对比来看，石家庄重点监管资金提取规则最为严苛，建成层数过半也仅能支取25%的资金，即便主体结构封顶，累计提取比例也仅为50%，而其他城市普遍在60%-70%。青岛也较为严格，多数城市重点监管资金在竣工验收备案或不动产首次登记后基本就可以全额提取，但青岛需要取得现售备案证明才可以。

  反观天津、许昌重点资金提取相对宽松，体现在各节点拨付比例较高，天津取得商品房销售许可，即可申请使用40%的监管资金，小高层、高层建成层数达到1/3可提取一半的监管资金，许昌建设层数过半、主体结构封顶分别可提取60%、80%的重点监管资金。

  3、郑州等实行差别化信用管理，高信用房企资金额度降低、提取比例提升

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  四、一般监管资金用途更广取用较易，济南、镇江等允许房企自行提取

  预售总价款中超出重点监管额度的部分称为一般监管资金，相比于重点监管资金，一般监管资金用途更加广泛，支取也相对容易。用途上，除了投入项目建设外，一般监管资金还可以用于偿还开发贷款等其他方面。支取上，有别于重点监管资金提取比例与项目工程进度严格挂钩，一般监管资金取用手续相对简易。

  各城市一般监管资金的取用规则差异较大，仅就提取难易程度区分，济南、天津、镇江等城市监管最为宽松，房企可以自行提取使用一般监管资金，但应优先用于项目工程有关建设，而郑州、无锡、兰州等城市实行申请审批制，一般监管资金需经过监管部门批准、监管银行审核后方能支取使用。

  五、银行保函可部分抵顶监管资金，无锡等替换比例取决于房企信用

  济南、郑州、成都、北京等城市允许房企凭银行出具的保函等额抵顶监管账户内的预售资金。保函一般指见索即付性保函，如果房企挪用工程款导致项目停工延期，或出现工程款、材料款、劳工工资纠纷等索赔情形时，银行会无条件支付相应担保款项，以此保障项目建设进度和质量，对于房企而言，通过现金保函“赎回”留存的监管资金，可以提升资金使用效率，节约财务成本。

  一般而言，为了防止商业银行既当“运动员”又当“裁判员”，会规定开具保函的银行不得为监管账户开户行。

  由于保函有着无条件兑付等刚性约束，因此出具保函本身就代表着银行对房企信用的认可和背书，但武汉、无锡、珠海等城市仍对申请办理保函替代业务的房企另有信用资质方面要求。譬如无锡就规定被当地住建局评定为A级诚信企业或其他同等情形的，才可以办理保函替代业务。武汉则明确只有近2年内在预售资金方面有良好信用记录的房企才可以申办，还需经过监管部门审批。

  房企信用等级也会影响保函的替代效力，譬如珠海A级诚信企业保函可以替代95%的预售款，而B级企业替代比例相应减少5个百分点，C、D企业则不能使用保函。宿州也明确规定保函替代额度与房企诚信等级挂钩。

  2021年预售资金监管整体趋严

  四季度穗蓉等适度纠偏

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  一、2021年西安等36省市加强预售资金监管，成都、广州等5城适度放松

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  1、张家口重点监管资金比重升至70%，石家庄黑名单房企额度上浮至120%

  9月14日，张家口收紧预售资金监管，提高重点监管资金比重，由预售总价款的40%升至70%，相应的，一般监管资金比例下降至30%。正如上文所介绍的，重点监管资金比一般监管资金用途更加局限、取用更为严格，因此调升重点监管资金比重等同于降低房企资金支取自由度，为的是防止房企自行提取大量一般监管资金后不用于工程建设，而优先用于企业经营，最终导致工程不能顺利完工或出现延期交房、拖欠工人工资等负面事件。

  11月，石家庄两度强化预售管理，先是调高了预售取证形象条件，后又提高了预售资金入账和监管比例要求。7日，将预售取证工程形象要求由建成总层数1/3，调高至主体结构封顶。30日，一方面强化预售资金入账管理，未按规定入账的项目将被暂停网签，另一方面，建立差异化信用监管机制，诚信企业重点资金监管比例下浮至80%，而有不良记录的和被列入黑名单的企业，监管比例预防性上浮至110%、120%。

  2、成都、广州适度纠偏预售资金监管，提高各施工节点资金支取比例

  2021年四季度以来，房地产政策纠偏、纾困导向逐渐明确，11月，成都、广州相继放松预售资金监管，以缓解房企资金压力、提振市场信心。

  11月23日，成都从三方面放宽预售资金监管：第一，适度下调高信用评级企业监管额度，但需要提供银行保函，第二，提高支取比例，主体结构完成3/4和封顶两个节点，资金提取比例都上调5个百分点，第三，加快预售资金支取审核，压缩审核办理时限至5个工作日。三大举措都旨在提高预售资金使用效率，减少房企资金沉淀成本。

  11月28日，广州发布新版《房屋交易监督管理办法》，调降了各个施工节点的监管资金留存比例，主体结构施工、主体结构封顶、拆除排栅三个节点的预售款留存比例由原来的10%、10%、5%降为8%、6%、3%，调降留存比例和提高支取比例作用相同，都意味着房企各时点可提取使用的流动资金变多了。

  二、武汉晋中执行较严主抓重点监管资金，嘉兴较松总包方可提预售资金

  从我们实际调研情况来看，晋中着重强化重点监管资金的监管力度，重点监管资金由政府约定的项目总预售款的40%提升至100%，而在施工进度达到主体结构封顶后，可以提取的重点监管资金比例则由政府约定的90%调降至80%，保证在建项目都能顺利交付。

  至于预售资金提取，晋中则需通过盘活申请直接划转。具体而言，地方政府审核符合要求的预售监管资金划拨申请，并给房企出具《新建商品房预售监管资金拨付通知书》，企业凭该通知书及划款凭证，到监管银行办理资金划拨手续。另外，房企申请解除预售资金监管，地方政府在受理申请审核通过后，向房企出具《新建商品房预售资金监管账户解除监管通知书》，企业持此通知书到监管银行办理解除资金监管手续。

  武汉预售资金监管同样从紧执行，主要表现在以下三个方面：其一，重点监管资金比重在15%-25%之间，通常情况下重点监管资金比重达到25%，但复核一些条件可以调降至15%或20%。其二，重点监管资金提取严格按照现有监管政策执行，取得商品房预售许可证1个月后，且重点监管资金已蓄满，申请使用资金额不得超过重点监管资金的35%；主体结构封顶，累计申请使用资金额不得超过重点监管资金的75%；竣工验收合格，累计申请使用资金额不得超过重点监管资金的95%；完成房屋所有权初始登记，可申请使用资金监管账户内的资金余额。其三，只要蓄满重点监管资金，就可以随时提取一般监管资金。但对于那些备案价格比较高，或者成交去化不畅的项目，可能需要较长时间才能蓄满重点监管资金。而在重点监管资金没有蓄满的情况下，严令不能提取一般监管资金。

  嘉兴实际执行层面则相较宽松，预售监管资金的提取可以通过总包方办理，地方政府一般不设限制，只要项目施工进度达到一定的监管标准，便可以通过总包方申请提取预售监管资金。

  结合交付库存,武汉长春等需加强监管

  厦门苏州等有放松空间

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  一、规范监管给地方政府、购房者定心丸，预售资金整体将保持收紧态势

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  二、武汉等交付压力大、长春等广义库存高，或将加码预售资金监管

  聚焦城市层面，我们认为以下两类城市或将加码预售资金监管：

  其一，已售未交付项目体量显著偏高，短期内犹存交付风险的城市，包括武汉、南宁、广州、郑州等。据CRIC不完全统计数据显示，截至2021年末，武汉、南宁、广州和郑州已售未交付项目数量皆超200个、总建面皆超5000万平方米。例如武汉，多达450个项目已售未交付，总建面高达15486万平方米。又如郑州，约215个项目已售未交付，总建面5636万平方米。

      其二，广义库存面积日渐高企，去化周期达到2年以上的城市，包括肇庆、长春、韶关、佛山等。例如长春，截至2021年12月，广义库存面积约6316万平方米，去化周期长达7.5年。又如佛山，截至2021年12月，广义库存面积高达8123万平方米，去化周期6.6年。

  而在划定保交楼政策底线后，市场信心或将逐渐恢复，居民自住以及改善性购房消费或将稳步释放，房地产交易有望恢复正常化。预计2022年下半年市场或将出现转机，核心一、二线城市市场相对坚挺，成交有望率先企稳回升，多数三、四线城市在下半年最迟年底，市场同样能真正稳住。

  三、厦门、苏州等市场坚挺且交付风险可控，有望放松预售资金监管

  在预售资金监管整体保持收紧态势的情况下，厦门、苏州、无锡等或将适度放松预售资金监管，究其原因主要有以下两方面因素：

  其一，已售未交付项目较少，广义库存面积明显偏低，项目交付风险整体可控。例如厦门，截至2021年12月，广义库存面积低至241万平方米，去化周期不足1年。又如无锡，截至2021年末，约76个项目已售未交付，总建面129万平方米。

  其二，市场需求及购买力皆有支撑，房地产市场相对坚挺，并有望率先转暖。例如上海，2021年下半年以来，房地产市场明显降温，成交有所回落，但打新市场仍保持高热度。而在人才落户加速推进的情况下，2022年上海市场有望率先转暖，成交或将企稳回升。