[贝壳研究院] 新模式研究丨国内集体土地租赁住房模式的创新实践

  集体土地建设租赁住房（简称“集租房”）已经成为我国建立租购并举住房体系的重要方式之一。2017年住建部、原国土资源部发布《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，明确了第一批13个集租房试点城市之后，全国多个重点城市陆续开展了集租房项目建设工作。国务院在2021年7月发布的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》中，也明确提出了支持用集体土地建设保障性租赁住房的政策。

  集租房项目稳定性更强，拥有更完善的服务体系，集租房项目的运营成本更低。集租房建设能够为乡镇居民提供固定收益及分红，扩大乡镇居民的财产性收入来源，起到缩小城乡收入差距的作用；集租房可以创造新的乡镇就业安置岗位，也有增加区域税收的效果。集租房促进土地利用规模化、集约化，能够有效盘活农村集体用地，并改善项目周边的市政配套和环境，带动周边乡镇地区整体发展。

  一

  项目建设的主要模式

  在建设主体上，第一，允许有能力、有资金实力的乡镇和村集体组织自行投资建设；第二，鼓励集体经济组织以土地使用权作价入股或者采取联营的方式与国有企业合作建设的方式；第三，鼓励以项目经营权出租的方式与社会资本合作开发。

  现阶段，在集租房领域实践中总结出了四种主要模式，分别是村集体自主开发、经营权合作、使用权入股合作、入市出让等。

  村集体自主开发模式是由村集体全权负责项目立项、开发、运营，村集体可以获得所有的经营利润，但需要自筹项目资金。通常自筹资金有三种来源，包括：村集体自有资金；村集体以项目预期收益向政策性银行抵押贷款；政府住房保障机构或者园区企业等预付租金。

  经营权合作模式，建设资金仍然多是村集体承担，村集体自筹资金建设租赁住房后，与开发商合资成立公司，将租赁住房的经营权出租给合资公司，由合资公司负责运营并承担盈亏。这种模式下，村集体和开发商共同协商确定收益分配方式，一般村集体会获得大部分收益，合作周期一般为20年。

  股权合作模式，建设资金多由开发商承担，村集体承担土地平整费用，并以集体土地使用权入股51%以上，每年获得保底分红，开发商获得剩下的股份和经营收入。由于开发商回收投资需要的时间较长，双方合作期限一般为50年。

  第四种是入市出让模式，村集体完成土地平整后，将集体土地使用权出让给开发商，村集体一次性获得土地出让金，开发商负责后续所有建设运营环节，并获得所有经营收入。

  对比以上四种模式，可以发现：

  村集体可获得利润空间最高的模式是村集体自主开发模式，这种模式对村集体所拥有的资金实力、运营能力的要求也较高，更适合有资金实力、运营能力比较强的，想要获得高风险、高收益的村集体。

  经营权合作模式下，村集体可以在规避运营亏损风险的同时，保留项目运营期间的决策权，但该模式对村集体的资金实力要求也比较高，而且村集体还需要向开发商让渡小部分运营收益。这种模式适合有资金和运营能力但不想承担运营风险的村集体，或者是有资金实力、没有运营能力，期望最大程度获取利润的村集体。从开发商的角度来看，这种模式对开发商资金实力的要求不高，开发商承担的投资信贷风险比较小，不过开发商的利润率会较低，无法获得资产性收益，因此比较适合资金实力较弱、只能提供运营服务的开发商或租赁企业。

  土地使用权入股合作模式，由于村集体不用出建设资金，对村集体资金实力和运营能力都没有要求，同时村集体不用承担投资信贷风险、运营亏损风险，并且保留运营期间的决策权力，这种模式需要向开发商让渡较多的运营收益。适用于资金实力较强，但是想降低投资风险、转移经营风险的村集体；或者资金实力较强，希望获得持续性收益的村集体；从开发商的角度来看，开发商可以获得的利润相对较高，并且可以获得股份资产增值收益，相应的模式对开发商的资金实力要求较高，需要承担较大的投资信贷风险。比较适合有资金实力，想获得较高利润收益和资产性收益，以及愿意承担投资风险的开发商。

  集体土地使用权入市出让开发模式下，村集体可一次性获得大量资金收入，同时又能规避所有投资信贷，运营亏损风险，不过不能分享运营期间的收益，运营期间村集体对项目也没有决策权，适合希望在短时间内获得大量资金，不想承担风险的村集体。这种模式下，开发商能够获得的利润最高，获得的资产收益也最多，而且项目运营期间可以独立决策，不受村集体干涉，运营的自由度比较高。这种开发形式对开发商的开发能力、资金实力要求都比较高，开发商需承担较大投资信贷风险，适合资金实力较强、愿意承担高风险以获得高收益的企业。

  总的来看，目前集租房项目多是村集体与开发商以经营权合作与使用权入股的方式合作开发运营。

  二

  集租房建设面临的挑战与对策

  集租房的建设主要面临四大挑战，包括供需关系匹配、规划指标占用、市政设施配套、地上物拆迁。

  首先，集租房供给与现状需求比较难匹配。大多数农村集体建设用地都在郊区或部分城中村，要不因为太偏不符合租赁需求，要不也涉及到大量的城中村拆迁，不容易找到合适的项目用地。

  第二，集体土地入市是否占用土地指标。《土地管理法》并未明确入市土地是仅限于现有的集体经营性建设用地，还是也包括新增的集体经营性建设用地。若是新增土地也可以入市，则会面临新增集体土地与新增国有建设用地规划指标产生冲突。

  第三，集租房建设还受市政设施配套实施进度的影响。在已有的项目中，相当一部分反映周边配套设施建设滞后于租赁住房建设，延缓了开工实施进程且极有可能影响未来运营效果。

  第四，集租房项目大多涉及地上物拆迁，而拆除工作不顺利容易导致租赁合同中止。地上物拆迁（主要是各种非正规建筑开发）涉及到的历史问题复杂。如何认定历史上集体土地开发建筑的合法性，并且根据历史资料制定合理的补偿方案，是影响拆迁进度和集租房用地供应的关键因素之一。

  从企业的角度来说，参与集体土地租赁住房项目也面临很多不确定性风险。

  首先，集体建设用地属于村民集体所有，村委会或者村集体组织是一个代行组织，产权主体关系复杂导致村民意见比较难达成一致，即使暂时达成一致也还是存在一定意见反复的风险，项目的前期沟通与利益协商成本与不确定性都很大。

  第二，建设前期费用超出预期，由于集体建设用地涉及到比较多的历史问题，再加上市政配套不完善等问题，建设前期投入资金具有很强的不确定性，容易超出预期。前期费用的增加一方面会导致项目整体投入超预期增加，另一方面还会拉长单个项目资金占用周期，不利于企业整体财务效率的提升。

  第三，土地使用权出让期届满后，续期及建筑物归属尚不明确，土地入市后能否通过被征用而转为国有土地不明确，增加了参与建设运营的不确定性和风险，让很多开发商“望而却步”。

  根据当前集租房筹集建设、项目入市中面临的挑战和问题，我们认为现在以下几个方面仍然有政策优化的空间：

  一是将面向中低收入群体的租赁住房定位为“准公共物品”属性，与公共服务设施供给给予同等重视，在设置建筑规模指标时，与中低收入群体的人口指标相挂钩，对于这部分中低收入群体规模较大的区域可以考虑给到适度的规划指标倾斜；

  二是要从法律上明确集体建设用地的法律定位，明确产权主体或者合规代表人。集体土地使用权证可按照项目整体核发，也可以分地块核发，或者可以参照经济适用房管理办法，按每套房屋所占面积分割核发土地使用权证，明确赋予集体用地地上物业办理抵押担保尽快出台关于集体用地使用权及地上物业的流转交易管理办法，尽快明确出让期限届满后续期及建筑物的归属。

  三是改善集体土地建设租赁住房开发用地的条件，降低建设前期费用，对准备开发建设集租房社区的地块条件进行完善，可以参考国有用地一级开发模式，进行集体土地的前期开发，实现“六通一平”，具备开发建设的条件后移交企业，从而降低企业开发的前期费用，提升企业参与集租房项目的积极性。

  四是优化集体土地租赁住房供给流程，为了提升集体土地租赁住房的建设效率，建议疏通集体土地出让流程、搭建管理平台、完善设计建设标准、落实属地政府主体责任、优化运营监管等。

  五是鼓励城市与郊区住房换租，盘活郊区土地资源，对于地处六环以外的远郊集租房可探索新型运营模式，鼓励与中心城区和近郊区的有房家庭（主要针对退休老年家庭）进行换租，通过“换租”的创新性运营方式，可以更有效地盘活郊区集体土地资源，既满足老年家庭在郊区养老的愿望，又满足新市民在工作地就近居住的需求。

  参考文献：

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