导语

  一线城市政务管理大多更为严格，也拥有着更大的调整空间；二三线城市方面，成都、长沙量化评分结果相对宽松。

  ◎  文 / 马千里、邱娟

  研究视点

  当前房地产整体经营风险攀高，房地产行业调控基调持续宽松，为积极应对行业规模下行周期中的各方面挑战，地方主管部门在“稳市场”中的作用愈加重要。在2024年的二十届三中全会上，再次明确要充分赋予地方调控自主权，进一步落实因城施策，并完善房地产税收制度。在供地指标管理方面，也提出要建立“建设用地指标配置”与“常住人口增加”相协调的机制。从而优化土地管理，提升资源配置效率、充分释放市场潜力。

  为充分探析各城市房地产政务环境现状，本文从供地管理、控规限制、预征税率、盈利空间等四大维度进行研究，并结合城市库存和去化指标，为城市选择和地方政策优化提供相关参考。

  就典型城市政务环境的综评结果来看，一线城市政务管理大多更为严格，目前依旧执行限购，预征税率普遍偏高，平均得房率低于八成，地价房价比也远高于二三线城市平均。但与之相应的，也拥有着更大的调整空间，尤其是在预征税率、购房限制性政策等方面调整余地较大，此外在土地供应方面，一线城市的优质宅地热度仍远高于其他城市，适当控制供地规模和提升供地质量，仍可有效提升板块的市场发展预期。

  二三线城市方面，成都、长沙量化评分结果相对宽松，不仅房地价差较为充裕、供地计划规模也控制的较为理想，在规划限制方面也较为宽松，平均得房率均达到了82%以上，均排在典型城市前十，在高得房率项目的建设方面排在了典型城市前列。如成都的金沙清源里、阅天府，以及长沙的福天藏郡院子等项目，得房率可以达到90%以上乃至超过100%。

  郑州、泰州、中山等政务管控相对严格，平均得房率水平均相对较低，且地价房价比相对较高，并且在泰州、中山等房价不高的三四线城市，企业盈利空间更是明显承压。而郑州方面则是在2024年供地计划同比大增85%，在大部分城市去化存量、紧缩供地指标的情况下，仍然增加计划供地规模，掣肘地方市场预期恢复。

  对于库存高位、去化缓慢的城市，即便地方政府尽可能地出台了相关扶持性政策，也只能收获事倍功半的效果。典型如南京、宁波、常州等开盘去化率一成左右或更低的城市，在庞大的潜在库存压力之下，其政务环境的改善需要更长的时间来发挥作用。

  01
中央多次表态赋权地方调控，强调建立要素联动新机制

  2024年上半年，房地产政策主基调延续宽松，4月政治局会议以来，政策侧重点转向“去库存”。居民信贷政策迎来史诗级利好，首付比例低至15%、取消房贷利率下限。房地产融资协调机制建立并加速推进，白名单项目已获批近万亿融资额度。央行推出再贷款工具支持地方国资收储存量商品房，各地推进住房“以旧换新”。上半年地方222省市341次政策宽松，购房限制性政策持续松绑，财税端购房激励政策批量发布。

  从长期发展角度来看，住建部明确提出，构建房地产发展新模式才是真正的治本之策，要坚持房住不炒定位，建立“人、房、地、钱”要素联动的新机制，并完善房屋从开发建设到维护使用的全生命周期管理机制。具体实施方面，一是要推进“三大工程”发展，二是要保障不同档次住房都有过硬的产品质量。无论是从要素联动还是从“三大工程”发展的角度来看，构建房地产发展新模式的内核均在于重塑健康的供求关系，对土地市场而言，供应规模大概率会继续收窄，但得益于供求关系的平衡，以及平均土地盈利期望的提升，土地市场的活力也会随之逐步恢复。

  1，行业调控聚焦去库存，中央多举措推进因城施策(略)

  2，成交持续下行、库存周期普增，稳市场更需政策面发力（节选）

  2022年以来，全国新房和土地成交面积均经历了大幅度的下挫，在投机需求出清、自住需求入市延迟、保障房建设加速等多方面因素影响下，在经历了20年的上行大周期后，中国房地产行业第一次迎来了长时间的规模下行调整期，越来越多的城市面临新房销售规模缩量，房价持续下跌，城市库存压力加大的挑战。统计局数据显示，2023年全年商品住宅交易规模仅9.48亿平方米，较2021年的高点下降39%，房地产行业仍处在深度调整期。

  商品住宅成交规模来看，各能级城市表现一致，均呈明显下降趋势，尤其是二、三线城市，2023年商品住宅成交规模较2021年降幅均在四成以上，一线城市表现稍佳，同比2021年降幅约24%。

  库存方面，除一线城市库存规模增加外，二三线城市库存规模均不同程度地下降。究其原因，主要是受一线城市供应相对充裕的影响，即使其成交情况略优于二三线城市，其库存规模也在不断增加。从去化周期来看，库存压力均呈加剧之势，尤其是三四线城市，商品住宅去化周期由2021年的17.6个月增至2023年的29.1个月，去化周期拉长了11.5个月。

  分城市来看，截止2023年末，约六成城市商品住宅去化周期超过24个月，较2021年超过24个月的城市比重增加了两成，去化压力明显增加。从库存去化周期数据来看，约七成城市消化周期呈现拉长趋势。

  02
调减供地促供求平衡，地方积极调降2024年供地计划（节选）

  1，供地计划平均下降二成，常州原则性暂停宅地供应（节选）

  通过我们已经获取供地计划的411个城市（有同口径可比数据的城市，下同）相关数据来看，住宅土地供应总量较2023年下降了18%。分能级来看，各能级城市表现基本一致，同比2023年均呈下降趋势，降幅均超10%，尤其是二线城市，同比降幅高达25%，宅地计划供给量下降更为坚决。

  分城市来，六成县市宅地计划供应量较2023年呈下降趋势，供地计划明显削减。

  典型如上海，2024年住宅计划供应量856公顷，较2023年减少4.9%（2023年900公顷），较2022年减少7.7%（2022年927公顷），2024年宅地供应量连续第二年减少。商品住宅用地计划供应440公顷，同比去年下降12.9%（2023年505公顷），较2022年下降15.7%（2022年522公顷）。

  当然不仅是上海，合肥、徐州等城市近两年宅地计划均持续下降，并且降幅更为激进。以合肥为例，2024年，合肥市本级宅地计划供应量仅388.66公顷，较2023年宅地计划供应量（540公顷）减少了28%，较2022年宅地计划供应量（733.33公顷）减少了47%，降幅十分明显。近两年，库存压力增加的徐州，宅地计划供应量降幅也十分明显，2024年市本级宅地计划供应规模仅有394公顷，较2023年降低32%，较2022年降低39%。

  更有甚至，6月13日，常州市房地产业发展与房地产市场调控联席会议发布《关于印发进一步促进房地产市场平稳健康发展若干政策措施的通知》，通知要求，原则上不再新增供应普通商品住宅用地。新出让商品住宅用地应按照改善型（高品质）住宅建设要求规划建设。这一政策的出台很大程度上与常州目前的库存去化压力有关，CRIC监测数据显示，截止7月31日，常州库存量为482万㎡，去化周期达到了33个月。

  2，拟出让公告同比下降三成，“人地房钱”挂钩加速落地

  中国土地市场网发布数据显示，2024年上半年全国拟出让地块清单合计建筑面积为5.23亿平方米，同比2023年同期下降30%。对比全国新房销售面积来看，二者之间的比例关系已经降至1.3，高于合理范围。对比供地计划二成左右的降幅来看，地方政府在拟出让清单方面的下调更为迅速，也显示出了地方政府正在加速推进建立“人房钱地”要素联动机制。

  在市场销售规模收窄，若要维持行业整体的商品出货速度，及时减少低质量的新增供应无疑是毕竟之路。考虑到库存压力带来的乘数影响，对于大多数面临商品房交易规模的收窄的城市而言，减少土地供应量、提升平均供地质量也是地方市场调控的必经之路。尤其是在大量刚需被二手房、配售型保障性住房分流的大趋势之下，大幅下调的拟供应清单也在情理之中。

  3，“缓供地”促库存降压，“供好地”优化增量（节选）

  基于重点城市土地成交数据，我们进一步对比典型城市2024年供地计划，在2024年供地计划缩水的背景下，截止8月18日，29个重点城市平均供地完成率仅为21%，大部分一二线城市土地成交规模仍处于相对低位，尤其是一线四城，其2024年供地计划的推进进度尤为缓慢，京沪广深一线四城完成率均不过20%，广州和深圳更是不足5%。

  典型如深圳，实际成交面积仅有7公顷，仅占2024年供地计划的4%；2024年前7月成交金额榜首城市北京，完成度也仅有14%。在二线城市中，供地比较密集的南京，实际供地完成度也仅有42%。总的来看，土地市场供给侧将面临更加严峻压力。

  受整体楼市延续探底行情，新房去化速度明显变缓的影响，房企拿地积极性仍在低位，因此大部分城市供地计划完成度处于低位，也在意料之中。2024年4月30日，自然资源部发布通知，要求加强“房地挂钩”，高库存城市进一步加强控制土地供应管理。

  CRIC监测数据显示，27个重点城市无一例外，2024年以来商品住宅去化周期较2023年末均有不同程度地拉长，去化压力有增无减。这类重点城市宅地供地计划通常也是收缩的，典型如库存压力较高（去化周期均在24个月以上）的广州、深圳等城市，供应计划明显收窄，尤其是深圳，2024年商住办用地计划供应量仅185公顷，同比降幅高达48%。即使供地计划降幅如此巨大，截止8月18日，深圳供地面积占全年供地计划的比重仅有4%，也是明显偏缓的。不仅如此，像上海、合肥这样的去化周期处于低位或者均衡水平的城市，不仅主动收缩宅地计划供应量，其供地节奏也明显偏缓。典型如合肥，2024年商住办计划供应量仅455公顷，较2023年600公顷降幅高达24。但目前合肥供地量仅完成150公顷，仅完成全年计划的33%。

  值得注意的是，近期部分城市加大了优质地块的供地力度，三季度末、四季度优质地块或进一步增加。典型如目前仅完成2024年供地计划5%的广州，本周有多宗土地入市，并且不乏荔湾、海珠优质宅地；近日中国土地市场网发布了《广州市2024年部分拟供商品住宅用地项目清单（第三批）》，清单共计50宗涉宅用地，拟于8月15日至11月15日期间出让，其中容积率在3.0以下的地块占比达到74%，而2023年相同容积率范围的地块占比仅为31%，2024年下半年广州优质地块供应占比明显提升。

  03
三、沿海省份及高能级城市前置税负偏高，预缴率调降空间较大（略）

  对于房地产行业而言，预缴税务主要有三大类，其中增值税全国统一，预征率为3%，土地增值税和企业所得税（预售制度带来的计税毛利率）各地区不同，根据当地政策执行。一般而言经济相对发达、城市能级较高的地区，其土地增值税和计税毛利率相对更高一些。但是在各地库存高企、企业盈利空间大幅下行的背景之下，地方主管部门也可考虑适当调降预缴税率，促进房地产行业加快恢复健康。

  1，东南沿海七省土地增值税领跑，西南省份中贵州明显偏高

  2，省会城市计税毛利率普遍按15%计征，高于上市房企利润率水平

  3，一二线预缴税负比例偏高，去化承压线城市亟待减负

  04
多地提出减少公摊、提升得房率，增强购房者获得感（节选）

  优化增量，是当前构建房地产发展新模式的重要抓手之一。而加强建设高品质住宅，正是优化增量的重要手段，优化产品设计，建设科技、节能以及“四代宅”等产品，可有效提升住宅产品力，满足高净值人群的相关需求。其中，提升得房率作为优化住宅品质的关键一环，被众多城市明确纳入其政策框架之内。

  1，南方城市更为积极，深圳、佛山、惠州放宽不计容相关规定

  近年以来多地均放松了对于阳台或露台尺寸的限制。如江苏省住建厅在2023年充分调研后，于2024年初正式发布了《江苏省改善型住宅设计与建造导则》，最高允许200平方米以上套型的住宅的阳台投影面积达到建筑总面积的25%（原15%），显著提升了大户型产品的得房率。并将生活阳台的最大进深放宽到2.4米，有助于企业设计出更为优质的产品户型。

  地方城市方面，则给出了更多优惠政策，如广州、成都、珠海等城市都将阳台投影面积占比由之前的15%全面提升至20%以上，南京允许每户设置露台，这些露台为主体结构外挑且不得封闭的室外空间，不计入容积率和建筑密度。广州、深圳、珠海等城市皆增加飘窗深度及尺寸，广州和深圳建议将飘窗的深度从原来的0.6米增大至0.8米。南京、珠海、惠州等城市放宽了对赠送面积的限制，例如珠海建议公共开放空间、消防楼梯、连廊、电梯、电梯机房、水箱间等全部不计容，深圳也一些诸如机房、避难层等公共空间列为“不计容面积”，以减少公摊面积。

  此外，苏州、武汉等多个城市陆续发布了支持第四代住房的政策，包括套内空中花园、公共绿化平台不计容、不纳入建筑间距和日照间距、不做装配式建筑要求等。广州、珠海等城市出台了容积率新规，放宽了对赠送面积的限制，使得新项目基本可以做到“零公摊”、100%得房率，间接支持了第四代住宅的开发。

  在政策引领下，部分城市涌现越来越多高得房率产品，例如佛山今年新入市的龙湖佛山御湖境、城发灯湖悦园、中盛龙骧水岸、保利江缦等项目，在户型设计上大胆创新，通过科学合理的空间布局和高效利用每一寸面积，实现100%的高得房率。成都去年底至今年上半年开盘的金沙清源里、阅天府、龙湖天府晴川、越秀天悦云萃等项目注重空间的高效利用，还通过优化公摊面积和赠送面积等方式，为购房者提供了更大的实际使用空间，得房率均在95%以上乃至100%。西安2024年以来据不完全统计已有20个项目得房率达90%以上，其中明德润府、招商云山间、保利星河天汇等项目的得房率皆超100%。

  2，郑州、南京等得房率排名靠后，近年住宅市场亦面临较大下行压力（略）

  3，各地践行“优化增量”，2024年轻奢、高端项目得房率均现回升

  随着各地对于产品得房率限制的放松，2024年典型城市优质项目平均得房率有所回升。据CRIC统计，轻奢项目（中高端）平均得房率在2024年突破到八成以上，其中成都的保利西堂和煦、国贸蓉上、龙湖西宸御湖境等部分套型得房率更是突破了85%。

  而高端项目的平均得房率更为明显，2024年平均得房率高达82.5%，较2023年提升了2个百分点。长沙的保利天瑞、广州的越秀观樾等项目部分200㎡以上套型，其得房率更是做到了90%以上。典型广州天河润府130㎡的3+1房2厅2卫户型，在设计上几乎被飘窗及阳台包围，一方面使得室内空间更开阔，采光更充足，生活空间得以延展；另一方面切实提升了得房率，赠送率达24%，整体得房率达105%。

  相比建筑材料、设计风格、配套设施相近的其他项目而言，这些高得房率产品在销售端的表现亦极为突出，典型如重庆丝带宅项目龙湖云河颂于2024年1月开盘，在重庆一季度500万+豪宅销售榜里排名第一，占据重庆豪宅市场的“半壁江山”，截至目前销售额突破5.4亿元。其建筑面积约为200㎡户型中，包含一个挑高达6.3米、面积约45平方米的大型空中庭院，且全赠送，在第四代住宅的标准中，该庭院的规模优势显得尤为显著。

  05
五、少数城市利润风险仍在高位，地价管理面临挑战

  2021年以来，土拍市场热度大幅回落，全国宅地平均溢价率由2020年的15%，已下降至2024年的5%以下，各城市拿地成本快速向合理范围回落。即便是少数溢价率较高的热点地块，也为项目开发留足了建安和相关税费成本的空间，“面粉归于面包”的高热现象已不再出现。但是在少数房价水平较低、或前期地价水平较高的城市，目前土地开发的利润风险依旧相对较高，再加之行业周转率的下降，地方国土部门的地价管理依旧面临较大挑战。

  1，用工成本提升而房价大幅下行，部分城市房屋造价逼近售价

  在近年来低迷的市场环境之下，大量三四线城市房价快速回落，而在用工成本持续增加的背景下，各省市建安成本却仍在逐年提升，据国家统计局披露相关数据，近年来竣工房屋造价仍在按每年3%以上的速度增长，目前全国平均造价已经突破4000元/平方米，而在不少三四线城市，目前住宅均价仍然只有5000元/平方米左右或更低，典型如广西的崇左、来宾，黑龙江的鹤岗、双鸭山等，平均房价更是不足4000元/平方米。需要说明的是，广东省城市数量较多的原因是非大湾区的郊县房价水平较低，而广东省整体用工成本较高的缘故，对于肇庆、梅州等城市市区而言，其房价还是能够较好的覆盖项目成本的。江苏情况亦较为类似，盐城、宿迁等近年来房价快速回落，按统计局口径，全市住宅均价已不足1万/平方米，难以覆盖当前运营项目的拿地与建安成本。

  对于这些城市的在开发项目而言，如何保证售价覆盖拿地+建安成本已是极大的挑战，更毋论如何保障项目的去化周期。除了极少数产品力优势突出，溢价能力较强的项目之外，绝大多数项目都将面临着入不敷出的困境。不论是对于国有企业还是民营企业而言，在这些城市拿地开发项目均需要慎之又慎。

  2，上海、杭州等房地价差充足，为优质产品留足建安成本空间（略）

  3，常州、无锡地价房价比居高不下，掣肘地方调控成效（略）

  06
典型城市政务环境综合评价

  “防风险、稳市场、促转型”是当前行业治理的焦点所在，在政府部门、金融机构和房地产企业的共同努力下，“防风险”保交楼工作推进情况较佳，至2023年底全国完成率已超过八成，而“促转型”又需要“稳市场”作为基础支撑，因此当前的调控重点落在了“稳市场”上，可分解为去化存量和优化增量两方面。而在企业自身资金面承压、消费者信心不振的情况下，“稳市场”更依赖地方政府的因城施策，以此推进地方市场加快恢复，重塑房地产供求关系，稳定购房者预期。尤其是那些潜在需求支撑力较强的城市，政务环境的改善有望助力市场更快恢复供求平衡。

  1，城市排行：成都、长沙最为宽松，京沪穗深政务环境仍较为严格（节选）

  就典型城市政务环境的综评来看，一线城市方面大多更为严格，目前依旧执行限购，预征税率普遍偏高，平均得房率低于八成，地价房价比也远高于二三线城市平均，其中北京的2024年供地计划规模同比持平，更是达到了2023年实际成交量的4倍以上。与之相应的，一线城市也拥有着更大的调整空间，尤其是在预征税率、购房限制性政策等方面调整余地较大，此外在土地供应方面，一线城市的优质宅地热度仍远高于其他城市，适当控制供地规模和提升供地质量，仍可有效提升板块的市场发展预期。如2024年8月上海徐汇滨江宅地即时隔八年之后，以13万元/平方米的楼板价再度刷新了全国地价纪录。

  二三线城市方面，就量化评分结果来看，成都、长沙最为宽松，不仅房地价差较为充裕、供地计划规模也控制的较为理想，2024年计划供应经营性用地规模均未超过2023年成交量，其中长沙更是低于2023年成交规模。并且成都、长沙在规划限制方面也较为宽松，平均得房率均达到了82%以上，均排在典型城市前十，在高得房率项目的建设方面排在了典型城市前列。如成都的金沙清源里、阅天府，以及长沙的福天藏郡院子等项目，通过优化公摊面积和赠送面积等方式，得房率可以达到90%以上乃至超过100%。

  2，适度放宽地方限制，上海、北京有望更快恢复供求平衡（略）

  3，杭州、西安等地方调控举措较佳，市场健康度度持续领跑（略）

  4，南京、珠海等沉疴难顿愈，政务环境改善需更长时间发挥作用

  地方政务环境虽是“稳市场”的重要抓手，但在当前的弱周期环境之下，对于那些库存高位、去化缓慢的城市而言，即便地方政府尽可能地出台了相关扶持性政策，也只能收获事倍功半的效果。典型如南京、宁波、常州等开盘去化率一成左右或更低的城市，在庞大的潜在库存压力之下，其政务环境的改善需要更长的时间来发挥作用。二线城市以南京为例，2024年平均开盘去化率仅为8%，且主力流量板块均面临较大的库存压力，成交量处于前列的河西、江北核心区、珠江镇均有大量的待开发项目，其中江北核心区和珠江镇的广义消化周期均达到七年以上。2024年以来南京虽积极增加高品质项目建设，提高低容积率地块供应占比，但是从近期宅地拍卖情况来看，竞得方仍以地方国企或平台公司为主，优质低密地块也多以底价成交。

  三四线城市方面，由于市场需求侧显著收缩，即便政务环境调控较为积极，不少城市面临着较高的库存和去化压力。如东莞2024年一再加强需求侧刺激，包括降首付至1.5成，取消利率下限，解绑三套房贷款等，并加强高品质住宅建设，放宽不计容面积规定，而常州更是明确提出暂停安置房、普通住宅用地供应，推行全市放票安置等政策。但是目前东莞、常州的狭义消化周期仍达到30个月以上，新开盘去化率也低于10%，市场库存高度承压。