近期，《关于规划建设保障性住房的指导意见》（国发【2023】14号文）文件引发市场关于新一轮“房改”开启的讨论。值此房地产行业深度调整之际，房地产行业新模式的内涵又引起关注。

  据悉，该文件是在8月25日经由国务院常务会议审议通过，于9月1日印发，在近期已传达到各城市人民政府、各部委直属机构。9月4日，国务院工作部署电视电话会召开，9月28日财政部等发布《关于保障性住房有关税费政策的公告》。今年以来，中央会议多次提及保障性住房建设。4月28日，中央政治局会议明确，规划建设保障性住房。7月24日，中央政治局会议明确要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产。配售型保障性住房的建设和供给，也将成为继保障性租赁住房之后，未来住房供给的重要组成。

  01

  目标目的：构建“刚需有保障、改善有商品”新模式

  “在大城市加大保障性住房建设和供给，提高保障性住房在住房总供给中的比例，解决工薪收入群体住房困难，稳定工薪收入群体住房预期，为落实房子是用来住的、不是用来炒的定位提供住房支撑。推动建立房地产业转型发展新模式，让商品住房回归商品属性，满足改善性住房需求，促进稳地价、稳房价、稳预期，推动房地产业转型和高质量发展。”

  点评

  指导意见明确了发展保障性住房的目的，一是解决部分群体的住房难问题，实现“居者有其屋”；二是稳定“房住不炒”预期，保障性住房将剥离金融属性，回归居住属性；三是助力构建 “低端有保障、高端有市场”的新格局，未来基本的刚性居住需求将主要由保障性住房来满足，商品房则主要面向改善性需求。

  02

  原有的人才住房、共有产权房等调整为符合规定的配售保障性住房

  “协调好保障性住房与商品住房、保障性租赁住房等的关系。继续发展用于配租的保障性住房，对困难家庭提供公共租赁住房保障，对新市民、青年人提供保障性租赁住房，鼓励将空置的商业办公楼改建为宿舍型保障性租赁住房。城市人民政府应当对用于销售的人才住房、共有产权住房等政策性住房的政策进行梳理，将新建项目调整为本指导意见规定的用于配售的保障性住房或商品住房。”

  点评

  目前的住房保障体系下，廉租房、公租房、保障性租赁住房保留，产权交易型的共有产权房、人才安居房、自住型商品房等形式的新建项目将会退出历史舞台，调整为配售型保障性住房。

  03

  试点范围：35个城区人口300万以上大城市先行试点，允许高库存城市“商改保”

  “以需定建。支持城区常住人口300万以上的大城市率先探索实践，具备条件的城市要加快推进，暂不具备条件的要做好政策和项目储备。

  商品住房库存大的城市，可改建或收购存量商品住房用作保障性住房，盘活闲置土地和房屋，避免重复建设造成浪费。政府应尽力而为、量力而行，根据经济能力、房地产市场情况和各类困难群体住房需求。区分轻重缓急，稳慎有序推进。”

  点评

  按照七普数据，目前城区人口超过300万的城市共35个，包括北京、上海、广州、深圳等4个一线城市，重庆、成都、天津、武汉、西安、杭州、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连、南宁、石家庄、厦门、太原、苏州、贵阳、合肥、乌鲁木齐、宁波、福州、长春、南昌等27个二线城市，以及东莞、佛山、无锡、常州等4个三四线城市，这些城市将成为保障性住房建设的先行试点。

  允许高库存城市将存量商品房改建作保障性住房，对于长春、大连等高库存城市而言无疑是利好，借此契机这些城市既可以完成保障房供给目标，又能去化高企的新房库存，缓解商品房市场压力。

  04

  资金来源：中央补助资金、地方专项债、公积金发放开发贷

  “按照工薪收入群体可负担、项目资金可平衡、发展可持续的原则，由政府划拨供地和负责建设配套设施，采取市场化方式运作，按保本微利原则配售。应做好项目风险评估，凡是因之新增地方政府隐性债务的，一律不得实施。

  对符合条件的保障性住房项目，中央通过现有资金安排渠道适当给予补助。将符合条件的保障性住房项目纳入地方政府专项债券支持范围。在城区常住人口300万以上的大城市试点利用住房公积金发放保障性住房开发贷款。”

  点评

  指导意见明确了未来建设保障性住房的三大资金来源：一是中央补助，例如2022年中央财政安排城镇保障性安居工程补助资金708亿元，主要投向了建设公租房、保租房、棚改、旧改；二是地方专项债；三是利用公积金发放开发贷，公积金支持保障性住房贷款早已有试点，截止2022年末，全国公积金累计向373个保障性住房试点项目发放贷款872.15亿元，不过2021年以来，贷款发放已经实质性停止，以贷款回收为主。

  05

  保障对象：工薪和人才阶层、家庭限一套，由地方拟定收入及面积标准

  “重点针对住房有困难且收入不高的工薪收入群体，以及城市需要的引进人才等群体。以家庭为单位，保障对象只能购买一套保障性住房。已享受过房改房等政策性住房的家庭申请保障性住房，需按规定腾退原政策性住房。

  按照保基本的原则，合理确定城镇户籍家庭、机关事业单位人员、企业引进入才等不同群体的保障面积标准。”

  点评

  意即保障性住房的保障范围将以收入作为主要划定依据，限于中低收入工薪群体，体现“保基本”原则，具体收入标准将实行“一城一策”，由地方政府根据当地实际拟定。面积标准上，过去公租房、廉租房、经济适用房、保租房都有明确的住房面积限制，基本都在50-70平方米区间内，共有产权房并无统一规定，考虑到保障人群定位差异，预计配售保障性住房面积标准可能略高于公租房。

  06

  用地供给：以划拨方式供应土地，利用闲置土地、商品房改造

  “保障性住房以划拨方式供应土地，仅支付相应的土地成本。要充分利用依法收回的已批未建土地、房地 产企业破产处置商品住房和土地、闲置住房等建设筹集保障性住房。在符合规划、满足安全要求、尊重群众意愿的前提下、支持利用闲置低效工业、商业、办公等非住宅用地建设保障性住房，变更土地用途，不补缴土地价款，原划拨的土地继续保留划拨方式城市人民政府对项目的建设规模等规划指标予以支持优化。

  优先安排在交通便利、公共设施齐全区域，防止因位置偏远、交通不便等造成房源长期空置。”

  点评

  指导意见明确了两大保障性住房筹建渠道，一是利用闲置房地改建，二是新建，值得一提的是，新建保障性住房项目的土地来源于划拨而非出让，这与共有产权房的土地供给方式存在明显差异。

  07

  配售规则：“土地成本+建安成本+利润”保本微利定价

  “配售价格按基本覆盖划拨土地成本和建安成本、加适度合理利润的原则测算确定。

  加强配套设施建设和公共服务供给，确保与保障性住房同步规划、同步建设、同步交付，把好质量关，相关建设投入不得摊入保障性住房配售价格。

  点评

  保障性住房与商品房、共有产权房的定价差值主要是地价，由于土地以划拨形式供应，仅需缴纳较少的成本费用，相当于政府让渡了部分土地出让金收益。在建安成本和利润空间方面，与商品房所能拉开的差距不大。

  08

  运营管理：封闭管理不得上市交易，闲置转让由政府回购

  “对保障性住房实施严格的封闭管理。禁止以任何方式违法违规将保障性住房变更为商品住房流入市场。工薪收入群体购买的保障性住房不得长期闲置。如长期闲置、确需转让、因辞职等原因离开机关事业单位或企业的由城市人民政府按规定予以回购。封闭管理的具体办法由城市人民政府制定。住房和保障对象档案，实行全国联网。”

  点评

  保障性住房新规明确实行封闭管理，不得上市流通，这有别于北京等地现行的共有产权交易规则，比如北京，取得不动产权证满五年的共有产权房允许上市交易，可按市场价格转让所购房屋产权份额。政府回购保障性住房标准由地方自行拟定，预计价格将参照购房原价、折旧率、物价增减等因素综合确定。

  09

  税费减免：免征城镇土地使用税、印花税等税费，个人购买契税减按1%征收

  “免征城镇土地使用税、印花税，在商品住房中配套建造按比例免征。免收各项行政事业性收费和政府性基金，包括防空地下室易地建设费、城市基础设施配套费、教育费附加和地方教育附加等。转让旧房作为保障性住房房源且增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税。对保障性住房经营管理单位回购保障性住房继续作为保障性住房房源的，免征契税。支持个人公积金贷款，对个人减按1%征收契税。”

  总的来看，指导意见有几方面积极意义：一是对于住房体系建设而言，稳定了“房住不炒”预期，助力构建 “低端有保障、高端有市场”的新格局；二是对于宏观经济而言，保障性住房建设建设能一定程度拉动投资；三是对于地方而言，盘活闲置土地和存量住房建设保障房，能有效提高资源利用率，抬升了闲置土地价值；四是对于开发商而言，“商改保”能帮助房企去化库存；五是对于普通居民而言，缓解其住房困难问题。

  但也应看到，过往推进保障性住房建设中所遇到的一些问题阻力，比如地方政府的建设资金来源问题，再比如保障房的职住平衡目标与土地财政效益导向天然相悖，保障性住房布局供需错配的问题，又比如因封闭管理而流通性差、价格优势不明显等原因导致购房者积极性不高，造成保障性住房与之前经济适用房、共有产权房一样推进缓慢。保障性住房与商品房的价差仅限于地价，价格优势或许不明显，微利定价对于低收入的工薪阶层而言可能仍然难以负担。

  尽管如此，我们也应积极拥抱行业新变换，相信随着《关于规划建设保障性住房的指导意见》的逐步落实进入实际操作层面，之前保障性住房建设和供给方面的问题也将会被不断健全的制度解决，实现房地产行业平稳过渡到高质量发展阶段。