三中全会为房地产构建一个理性和长效发展的运行机制

  最近落幕的十八届三中全会，公报对房地产只字未提，而《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》只在“建立城乡统一的建设用地市场”、“加快房地产税立法并适时推进改革”、“研究建立城市住宅政策性金融机构”、“健全符合国情的住房保障和供应体系”、“建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，推进部门信息共享”等五个方面直接提到房地产。作为国家改革的战略部署，不可能对房地产用过多笔墨。但《决定》从政治、经济、社会等各方面所提出的改革目标和措施，尤其是在“使市场在资源配置中起决定性作用”、“加快转变政府职能，全面正确履行政府职能，进一步简政放权”、“健全宏观调控体系”、“深化财税体制改革，建立事权和支出责任相适应的制度”、“健全城乡发展一体化体制机制”、“完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路”等方面对房地产行业的影响，都至关重要，意义深远。

  1、市场起决定性作用将形成房地产调控长效机制

  经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。“这意味着，之前以行政手段为主的房地产调控，在三中全会之后将逐步被市场化手段所取代”，这包含两层意思：一是调控不再是人为打压，而是市场为主导；二是转变政府职能也意味着放权，今后的宏观调控将是多层次的体系，具体操控将是以地方为主体的差别化的税收、金融、法律等手段的调控。

  公众对房地产调控长效机制的期盼，在三中全会《决定》中找到答案。行政调控与市场调控是一个此消彼长的过程，限购、限价等行政手段将逐步退出，但现行的限制性措施，尤其是一线城市短期内会继续执行。长远来看，市场为主导的房地产行业将拥有常态化发展空间和稳定的外部环境以及以法律法规为依托的制度性保障。

  2、健全房地产法律制度是当务之急

  要正确履行政府职能，当务之急是要健全房地产法制。前十年房地产业的最大失误是行政干预不断升级，而相关的立法举步不前，错失了建立依法管窥市场的法律制度体系的最佳机遇期。我们的政府权力过大，过分依恋发号施令，习惯于人治，偏好干预市场，限制流通，封死价格，并超出财力许可，大建没有准入和退出机制做保障的保障房。遇有问题则高举令牌，用问责约谈纠正偏轨行为，用简单的方法应对复杂的问题，以为这样做简便易行成本低，效率高。其结果是由于没有游戏规则，“对人不对事”，导致法不制众，乱象丛生，限制了市场配置资源，限制了市场自由竞争，限制了优胜劣汰，限制了市场化的活力。

  解决这些问题的首要前提是通过立法，建立房地产法律制度体系，依法规范政府的权力与职责，规范政府行为与市场运行的边界，依法用金融、税收等手段调节市场管理市场，“对事不对人”，让房地产业在法制的轨道上平稳运行几十年甚至上百年。为此，必须通过立法程序，制定《住宅法》(函盖住房保障)，修订《城市房地产管理法》、《规划法》、《土地管理法》、《行政法》、《环境保护法》、《征地拆迁办法》以及与房地产相关的财政、税收、金融、价格、建筑、装饰、建材、等方面的法律制度以及规范政府行为的法律制度，确立与政府管理房地产有关的基本原则，以此规范政府管窥房地产市场的行政行为。

  3、要综合运用市场化、差别化的调控手段

  如何确保政府正确履行职能，核心问题是要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和灵活而又弹性的发挥政府作用。这意味着，之前以行政手段为主的房地产调控，在三中全会之后将逐步被市场化手段所取代，这就要求政府做到：一是调控不再是以行政手段为主，而是以市场自我调节为主，并施行必要的经济杠杆调节。二是政府必须转变职能，超脱于市场，而不能过度作为，更不能越界作为。必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，要综合运用体现市场化、差别化的法律、税收、金融、土地、规划等多种手段进行调控。改革市场监管体系，实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法；完善主要由市场决定价格的机制，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。

  调控的目的是实现经济总量平衡和市场供需平衡，保持住房价格平稳。当市场良性运行时，政府可以不作为或少作为；当市场出现异常或波动时，政府应巧妙地综合地运用以上各种手段在市场外向市场内间接发力，即让法律法规这个无形的“紧箍咒”套住市场的“笼头”，迫使市场沿着法定的健康的轨道运行；让杠杆调节供需，迫使市场服从经济规律，以“四两拨千斤”的手法，让市场在潜移默化中恢复常态、恢复健康、恢复平稳。当然，政府还应该加强市场的战略研究和预期研究，超前采取应对措施，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性，避免市场出现大起大落。

  当下，行政调控与市场调控将是一个此消彼长的过程，限购、限价等行政手段将逐步退出，但现行的限制性措施，尤其是一线城市短期内会继续执行。长远来看，以市场为主导的房地产行业将拥有市场化的发展空间、外部环境以及制度性保障。

  4、要建立以地方政府为主体的多层次调控体系

  之前的调控都是以中央政府为主体，每当市场出现异常或波动，国务院直接发指令，要求各地政府整齐划一地执行，殊不知，有着九百六十万平方公里国土和十三亿人口的中国，其国情、省情、市情千差万别，一线城市房价高涨，而三四线城市市场却出现低迷，市场上经常出现北上广涨价，全国各地跟着“吃一服药”，结果北上广房价越限越高，三四线城市房地产市场还没“发育”，就跟着吃“降压药”，结果出现“低血压”，导致市场需求更加不足，地方经济跟着下滑。由此可见，调控的体系必须转换，中央政府不能面对全国的市场一个声音喊到底，一个雷声轰全国，而必须建立以地方政府为主体的多层次调控体系。

  公报提出，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。《决定》指出，关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。据此，政府必须转换角色，必须把调控体系由过去的“倒三角形”改变为“正三角形”，即中央、省、市三个层面，调控权逐步向下放，中央管方向、原则、基本政策，省一级根据中央的要求管省一级层面的方向、原则、基本政策，中央和省两级政府都不出手干预市场，大幅度减少政府对市场的直接支配。唯有城市一级政府是调控的主体，负责因地制宜的制定地方性法规政策，出台具体的以市场手段为主的调控政策，对本城市的房地产调控负总责。

  即便是地方政府调控，也仍然应以法律与市场手段为主。当前为探索建立这一调控体系，可参照上海自贸区的做法，在一、二、三线城市各选择一二个城市进行以放权为前提的综合性试点，中央政府授权试点城市通过地方立法，建立地方性法规政策，允许他们在房产税、城镇化、财税、金融、房屋租赁、房屋普查、住房信息系统等方面做一些突破性的尝试。在试点有成效后向面上复制和推广。

  总之，市场呼唤政府顺应市场经济规律转换角色，呼唤政府将调控之手还给市场，呼唤政府简政放权，呼唤政府弹性调控、分层次调控、科学调控。

  5、建立现代化财政税收制度，减少地方政府对土地财政的依赖

  三中全会公告明确“建立现代化财政制度”，完善立法、明确事权、改革税制、稳定税赋、透明预算、提高效率，发挥中央和地方两个积极性。当前，房地产发展最突出的问题表现在两个方面，一是地方政府对土地财政过度依赖，地王频现，另一方面一线城市房价高涨、压力过大。而财政制度改革将逐步改变这一状况。

  三中全会明确指出，“改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度”地方政府财权将得以扩大，中央将事权上收也将在相应领域负起更大责任。进一步的改革将解决省级以下政府财权划分不明朗的问题，使得从中央到地方的各级政府的支出责任都明晰化。而在通过改革建立合理的架构后，为了实现制度稳定性，应以法律形式将央地财政关系固定下来。

  这样一来，地方政府出支压力减少，对土地的依赖将降低，出让金回归合理，也使房价有回落空间。但对于一线大城市，由于市场供需矛盾短期内难以缓解，因此，这些地区短期房价下降的可能性较低。

  6、完善城镇化健康发展体制机制，从空间布局上调节房地产市场

  《决定》指出，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。

  房价之所以高，与城镇化规划有关。城镇化1.0版本的“摊大饼”模式，将基础设施、社会福利、就业机会等优势资源都集中到一二线大城市，造成了人流也集中到这些地区，而大城市的资源是有限的，土地是固定的，必然导致资源紧张，房价上涨。

  因此，要降房价除了土地财政要解决，还要实行以人为核心的2.0版的城镇化设计，要充分发展三四线城市，在空间上调节资源，调整布局，扶植产业，增加就业机会和宜居生活环境，提高三四线城市及城镇综合承载力，分流涌向一二线大城市的就业人员，缓解大城市住房供应的压力。在中国版图上把房地产业的发展在空间布局上予以定位，一二三四线城市及小城镇均衡发展，尤其是中小城市有更多的是发展空间，确保从供应和需求上调节房地产。

  7、改革农村土地制度，加大城市土地供应

  《决定》指出，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

  赋予农民更多财产权利，建立城乡统一的建设用地市场，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。这意味着农村的集体土地可能确权并允许上市，一方面这将有利于农民融入城市保护其财产利益，另一方面农民土地的自由流转，集体土地大量的潜力被激发，增加土地供应从而降低地价、房价。同时，由于农民土地不许经过政府征用，可以直接上市交易，这样地方政府操控土地的能力减弱。

  一句话，以上改革财税体制让地方政府不想搞土地财政，而集体土地入市让地反政府不能搞土地财政。

  允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。这就必然涉及小产权房问题。目前，由于政策原因大量小产权房搁浅空置，资源严重浪费。《决定》不可能提小产权房，但是允许农村集体经营性建设用地流转，小产权房就有转正的机会，其解决的思路应是以疏导为主”，即“开前门、堵后门”。已经存在的小产权房，在补交了一定的土地出让金，补办了相关手续后，可以国有或集体性质的土地以及相应的房产进入市场，但对之后出现的小产权房，应从严从重处罚。在这个基础上，将集体土地纳入市场流转，作为增加土地供应的一个渠道。另外，进入市场的小产权房也可以在一定程度上缓解新建保障房的压力，尤其是加大对城市外来人口的住房供应。

  8、改革金融制度控制货币，发行拓展民间投资渠道

  造成房地产市场供需不平衡的另一个元凶是货币。近十年来，M2发行量和信贷规模都超极限，银行资产增长超速，4万亿投资的投放，加上地方政府的追加，市场上流通的货币太多，而百姓投资渠道过于单一：银行负利率、央企等垄断行业限制民间资本的进入，除了毫无信心的股市，仅有房地产可以投资，造成了大量热钱投入房地产，房价推高，资本迅速获利，从而吸引更多热钱的进入，导致房价如今骑虎难下。长效机制需要改革金融制度，开放投资渠道，放开对垄断领域的投资限制，扶持正常产业发展，为民间资本和中等收入人群的闲散资金寻找投资渠道，消除城市居民对房地产投资的过度依赖，分流房地产投资客群，降低房地产投资热度。《决定》指出，完善金融市场体系，扩大金融业对内对外开放，在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。推进政策性金融机构改革。健全多层次资本市场体系，推进股票发行注册制改革，多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场，提高直接融资比重。完善人民币汇率市场化形成机制，加快推进利率市场化。研究建立城市住宅政策性金融机构。以上举措有利于完善房地产金融，构建一个以金融杠杆调节房地产市场，调节供应和需求的总量平衡，基本适宜房地产业健康平稳发展的金融环境。

  9、加快房地产税立法并适时推进改革

  土地供应不足的直接后果是房地产市场供小于求，一线城市供需矛盾更为突出。要彻底改变这一现状就必须增加供给，但并不是多建增量住宅这唯一途径。通过税收调节存量住房，建立租售并举的房地产市场是大势所趋。

  市场上存在的小产权房、空置房、存量房都可以盘活成供应产品，缓解供需紧张的现状。现在北京的自住型商品房和上海的共有产权房都存在量大、边远、空置、套利、政府缺钱等问题，加上征地拆迁成本加大，土地供应量受制约，分配和退出机制不健全，应该适当降温，在把保障房建设和供应转向以棚户区改造和旧城改造为主的同时，把政策的主线转向通过税收政策合理引导存量房进入租赁市场，加大租赁产品的供应。

  《决定》提出加快房地产税立法并适时推进改革，这意味着房产税将会对稳定和培育租赁市场发挥作用。房产税是财产税，不能指望房产税遏制房价，但可以将房产税、交易税和法律制度相结合，将其设计成为市场“高压线”，规制人们的行为，逼出闲置房进入租赁市场。

  一方面实行差别化流转税，对于在基本居住需求之内乃至少量投资需求的转让，可以降低交易税，对于以以投资为目的的转让则收取高额交易税，并通过法律手段遏制阴阳合同、吃差价等行为，使其投机成本加大，无利可图。另一方面，对于在交易碰壁后转入囤房的则征收房产税，使其“持有不起”。

  与此同时，政府采取疏导政策，对于既不能卖又不能囤的这部分房屋，利用减免房产税、租赁税或使用其他鼓励政策，吸引其流向租赁市场，让他们将投资投机转为出租获利。

  当然，疏堵结合，综合设计房产税制，建立起租售并举的房地产市场，需要建立在全面摸清城市房地产各类资源、摸清城市住房底数、摸清供需、摸清空置的基础上审慎制定综合改革方案。这就要求在开展房屋普查的基础上，建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，推进部门信息共享，为房地产税制改革，提供详实可靠的数据和信息支撑。