新时代我国住房政策步入转型——2016年以来住房政策及实践评述

  中国住房制度改革始自于1978年邓小平同志关于住房问题的谈话。经过近40年的实践，形成了住房商品化、社会化，以住房市场化为主体，低收入人群由政府提供保障为辅助的住房消费、供应格局，及其相应的制度政策体系。城镇居民住房得到长足改善，房地产市场高速发展扩张，对支持经济发展发挥了巨大作用。但各种矛盾也在快速积累，高房价、高地价、高负债，以及由此带来的风险和不可持续；保障房覆盖面不够，低收入、夹心层矛盾突出；房地产过度金融化，住房成为投资对象，造成炒房投机的普遍存在；高房价拉大居民财富差距并抬高社会运行成本。

  2016年，中央开始进行住房制度性调整。5月，国务院印发《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，提出建立购租并举的住房制度，健全以市场配置为主、政府提供基本保障的住房租赁体系。12月，中央经济工作会议首次提出“房子是用来住的、不是用来炒的”的政策理念。2017年10月，中共十九大报告提出，坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度。据此，中央层面出台了一系列政策措施。

  各地在贯彻落实中央部署的过程中，一方面将政策细化，另一方面根据“因城施策”的授权，针对本地的实际情况，一些城市开始在住房制度改革上做出新的探索。

  总体看，我国住房政策进入到一个新的转型期。

  一

  中央明确“房住不炒”的政策定位，地方紧抓“四限”强化房地产调控

  2016年以来，我国宏观经济和外部环境出现一些重大变化和挑战，中央始终保持房地产调控定力，在2017-2020年的两会、中央经济工作会议等重要会议上多次重申，要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，不将房地产作为短期刺激经济的手段，“稳房价、稳地价、稳预期”，促进房地产市场平稳健康发展。

  2020年10月，十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，租购并举、因城施策，促进房地产市场平稳健康发展。“房住不炒”成为十四五期间我国房地产调控政策的主基调。

  地方层面，2016年同样变化巨大。在经历连续两年的楼市低迷后，商品房高库存问题凸显。2015年末，中央经济工作会议明确将“去库存”列入2016年全国五大经济任务之一。为了完成去库存目标，中央和地方纷纷从供需两端出台措施，棚户区改造、货币化安置政策最为突出。在政策刺激下，上半年全国楼市高歌猛进，去库存效果明显。资金推动下，市场持续升温，“地王”频现，房价猛涨，北京、深圳等多个热点城市甚至出现一天内房价多次跳涨等现象，楼市泡沫化风险加剧。在此背景下，下半年各地纷纷展开多轮调控。仅9月30日至10月8日国庆期间，全国就有包括北京、天津、苏州、南京、广州、武汉等在内的19个城市出台或升级房地产调控措施，全国楼市新一轮调控周期开启。

  明确“房住不炒”的定位后，加入“限购、限贷、限售、限价”城市也越来越多。据克而瑞统计，截至2019年6月，全国已有137个城市出台了“四限”政策，重要一二线城市及经济较发达三线城市基本得到覆盖。且在2019年7月中央首次提出“不将房地产作为短期刺激经济的手段”以后，仍陆续有城市加入“四限”政策行列，部分重点一二线城市甚至在原有“四限”政策基础上进行多次调控升级。除此之外，地方还从规范预售制度、强化商品房预售资金监管、加强房地产市场秩序整顿等多个方面，多种手段落实房地产调控，落实“房住不炒”。值得注意的是，尽管近几年房地产政策在松紧程度上有过几次结构性微调，但在“房住不炒”政策基调下，地方在“四限”政策调整上始终保持审慎。

  2016年中央提出“房子是用来住的、不是用来炒的”，随后又明确是政策的定位，意义重大。“房住不炒”是宏观经济政策的定位，针对高房价高地价凸现住房的财富功能成为投资炒作的对象、房地产过热积累金融风险影响国民经济的健康发展这一突出问题，要求不能把房地产作为短期刺激经济的手段，防止、化解房地产泡沫，调整、平衡房地产、金融和实体经济的关系。“房住不炒”是房地产市场调控的定位，要求通过各种政策调节，遏制楼市过热，遏制住房成为投资炒作对象，鼓励、保障住房的合理消费，规范开发商、房地产中介、居民、地方政府的行为。“房住不炒”还是我国住房制度设计的定位，它强调住房要回归其本来的居住功能属性，强调住房是基本民生，是保证家庭、社会稳定的基石。住房政策的设计必须从保障基本民生推动经济社会健康发展出发，处理好社会政策与经济政策的关系，处理效率与公平的关系，使所有的房子都是用来住的，所有的人都有房子住，实现住有所居。“房住不炒”具有重要的政策转折意义，提出了住房政策再定位的课题，开启了转型之路。

  二

  房地产市场调控向因城施策转变，地方逐渐承担主体责任

  2017年12月，中央经济工作会议提出，完善促进房地产市场平稳健康发展的长效机制，分清中央和地方事权，实行差别化调控，释放了支持地方调控向精细化方向转变的信号。

  此后，中央层面的多次会议、多个文件予以强调、完善，进一步明确因城施策、分类指导，城市政府承担主体责任。2020年7月，国务院副总理韩正主持召开房地产工作座谈会，对实施因城施策提出了坚持“问题导向、快速处置”的新要求。

  以往我国房地产市场调控以中央为主，统一政策，通过调整贷款利率、税收、增减供地、甚至目标口号式实现，市场波动频繁，政策和市场博弈非常激烈。提出“因城施策”后，全国房地产调控“一刀切”、地方限购“一刀切”等做法开始改变，由“打压-松绑-打压”做法逐渐走向精细化，“因城施策”、“一城一策”的调控机制初步形成。主要表现在三个方面：

  第一，地方出台房地产调控政策频率大幅提高。据中原地产研究中心统计数据显示，2016年全国各地房地产调控次数尚不足百次，但2017-2019年，房地产调控次数已分别达到250次、450次和620次，2020年因年初突发新冠肺炎疫情影响，全国楼市陷入一段时间停摆期，但全年房地产调控次数仍然达到489次。

  第二，调控内容更具指向性。不仅“四限”政策在适用区域、适用人群等方面有了更细节的要求，而且房地产调控已延伸至土地出让条件、资金监管、市场交易规范、企业资金运营管理等相关领域。

  第三，调控差异化日益显现。比较典型的如：区域内或同一个城市内，针对不同企业、不同购房人群，实施差异化信贷、限购及限售政策；热点一二线城市调控持续加码，人口外流严重的三四线城市出台政策救市等。

  “因城施策”的提出和逐步成形，标示着我国房地产调控的机制再造，构成政策转型的政策操作机制。由于我国幅员辽阔，地域、城市之间，自然条件不一，经济社会发展程度不一，人口流入流出不一，有一二三四线的划分，因而居民的住房状况、房地产市场会有较大的差别。从提高政策的可行性和精准度、提高政策效果看，在中央统一政策目标的前提下，因城施策、一城一策，是合理的也是必然的选择。目前有了一个好的起步，也收到了良好的效果。从未来看，调控工作将是一个动态的过程，合理分权，精准施策，“因区施策”“因盘施策”“因人施策”应成为常态。

  三

  发育发展住房租赁市场，构建租购并举的住房制度

  2016年国务院决定加快培育和发展住房租赁市场，实行购租并举。2019年底，住建部提出了政策性租赁住房的概念，选取沈阳、南京、杭州等13个城市，进行完善住房保障体系试点，重点是发展政策性租赁住房。同政府主导推动、由政府或公共机构所有、统一分配管理的公租房不同，政策性租赁住房是在政府政策引导下，由市场主体投资建设，坚持谁投资、谁所有，是一种市场行为和市场产品。政策性租赁住房以小户型、低租金的房源为主，主要面向大城市中的非户籍常住人口和新落户新就业大学生群体。至此，租赁住房包含了三个部分：市场性租赁房、公租房和政策性租赁住房。

  中央部委及地方各级政府从供给端和需求端展开了一系列探索，发育发展住房租赁市场，推动政策目标落地。

  1、各地相继出台加快培育和发展住房租赁市场具体政策

  2017年7月，住建部等九部门选取广州、深圳、南京、杭州、厦门、武汉、成都、沈阳、合肥、郑州、佛山、肇庆等12个人口净流入城市，首批开展住房租赁试点。地方发展住房租赁市场行动由此开启。北京、上海、苏州、大连、长沙、西安、青岛、东莞、太原、温州、长春、南昌、西宁、重庆等地相继跟进，制定相关的实施方案和政策措施。鼓励房地产企业开展住房租赁业务、加大对符合条件的企业金融及财税支持、加大住房租赁用地土地供应、鼓励利用存量建设用地和房地产新建改建租赁住房等是地方发展住房租赁市场重要内容。

  如，长沙市发布《关于印发加快发展住房租赁市场工作实施方案的通知》，相关政策包括：（1）明确一批住房租赁试点企业，按照市场化方式培育专业化、机构化住房租赁企业；支持国有企业和政府平台公司组建住房租赁企业，引导具备条件的房地产企业开展住房租赁业务。（2）鼓励各银行业金融机构按照依法合规、风险可控的原则，对住房租赁企业、住房租赁项目提供信贷支持。（3）盘活存量房源。支持住房租赁企业依法依规将闲置的商业办公用房和国企闲置房屋等改建为租赁住房。（4）分类安排租赁住房用地。根据租赁住房年度建设任务和建设计划有序安排用地供应。

  杭州市在积极推进政策性租赁住房试点工作中，将蓝领公寓纳入政策性租赁住房范畴，并且同中国建设银行签订战略合作协议，引导更多市场主体参与政策性租赁住房建设运营。

  上海于2017年7月以“只租不售”模式推出全国首宗租赁住房用地，截至2020年9月，已累计出让108幅租赁用地，成交规划面积总量超700万平方米，位居全国首位。纯租赁用地与竞自持地块相比土地价格较低，降低了企业的拿地成本，且推出的纯租赁用地布局基本在产业园区、校区、商务密集区、交通枢纽附近，属于租赁需求旺盛的地区，地理位置优势明显。

  仅2018年，全国就有北京、上海、天津、河北、山西、内蒙古、黑龙江、江苏、浙江、山东、河南、湖北、广东、四川、陕西、青海、宁夏等17个省份将“租购并举”写入地方政府工作报告。截至2020年底，全国已有30个省市自治区出台培育和发展住房租赁市场政策文件。“租购并举”住房制度的构建正加速推进。

  2、鼓励住房租赁消费，推动“租购同权”

  支持住房租赁需求主要表现在资金支持和权益保障两个方面。

  2018年12月，国家税务总局发布《个人所得税专项附加扣除操作办法（试行）》，首次将住房租金纳入附加扣除项，明确纳税人在主要工作城市没有自有住房而发生的住房租金支出，可以按照以下标准定额扣除：直辖市、省会（首府）城市、计划单列市以及国务院确定的其他城市，扣除标准为每月1500元；除第一项所列城市以外，市辖区户籍人口超过100万的城市，扣除标准为每月1100元；市辖区户籍人口不超过100万的城市，扣除标准为每月800元。

  除此之外，部分地区根据自身实际情况，相应出台了类似财政补贴、房屋租赁优惠、区域或城市间住房公积金互认互贷等鼓励性政策。

  在权益保障方面，各地着手制定、颁布租购同权的政策安排。2017年7月，广州出台《广州市加快发展住房租赁市场工作方案》提出，保障租购同权，符合条件的承租人子女享有就近入学等公共服务权益。这也是“租购同权”首次出现在地方正式文件中，随后，杭州、成都、郑州、沈阳、成都、武汉等地在制定发展住房租赁市场有关政策中，均加强了对承租人的权益保障，保障范围覆盖落户、教育、医疗、就业、社保等多个方面。

  除广州、深圳、南京、杭州、厦门、武汉、成都、沈阳、合肥、郑州、佛山、肇庆等12个试点城市以外，近年来，长沙、济南、无锡、常州、天津、扬州等地也纷纷从租房落户等方面推进“租购同权”。在构建“租购并举”住房制度发展方向指引下，推进落实“租购同权”正逐渐成为地方鼓励和支持住房租赁市场发展的重要内容。

  2020年12月，中央经济工作会议明确提出，要逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利。尽管当前各地在准入门槛、保障范围等方面标准不一，但“租购同权”仍是新时代住房市场发展大潮。

  3、启动财政金融支持，REITs进入住房租赁市场

  2018年4月，合肥市出台《合肥市促进住房租赁市场发展财政奖补资金管理办法》，成为全国首个出台租赁市场财政奖补类政策的城市。政策意在通过地方财政资金的引导作用，构建政府支持、市场运作的政策体系，逐步完善租赁运营体制。

  2019年7月，财政部、住建部发布《关于开展中央财政支持住房租赁市场发展试点的通知》，首批试点城市确定为：北京、长春、上海、南京、杭州、合肥、福州、厦门、济南、郑州、武汉、长沙、广州、深圳、重庆、成都等16城。2020年，天津、石家庄、太原、沈阳、宁波、青岛、南宁、西安8城也正式加入试点城市行列。通过强化财政专项资金使用管理加快构建租购并举的住房制度的做法在越来越多的城市得到应用。

  2017年10月，国内首单长租公寓资产类REITs“新派公寓权益型房托资产支持专项计划”在深交所获批。此后，保利地产、招商蛇口、碧桂园等房企相继跟进发行数单大规模住房租赁类REITs，REITs在住房租赁领域取得实质性进展。

  2018年4月，证监会、住建部联合发布《关于推进住房租赁资产证券化相关工作的通知》，明确将重点支持住房租赁企业发行以其持有不动产物业作为底层资产的权益类资产证券化产品，积极推动多类型具有债权性质的资产证券化产品，试点发行房地产投资信托基金（REITs）。

  “重购轻租”，是这些年来我国住房政策的一大特点，也是一大问题，虽然有自发的民间房屋租赁活动，但没有制度层面的设计和考虑，缺少政策的支持和引导。导致我国住房租赁市场发育相对滞后，租赁供给结构较为单一，一些人口流入量较大的城市租赁房源总量不足、市场秩序不规范。无论从城市化的农民进城、人口向都市圈积聚、人才流动，还是从个人成长过程的就业流动、经济能力的渐次提升，在居住问题上只有购买一种途径显然是不合理的，特别是面对大城市居高不下的房价，也必然是行不通的，只会加剧住房矛盾。发展住房租赁市场，增加租赁住宅有效供给，特别是有效扩大保障性租赁住房供给，建设配套设施完善的租赁社区，可以有效解决人才和新市民的居住问题，增强其安全感、幸福感和获得感，还有助于削减房地产的投机和投资属性，实现房子是用来住的。提出构建租购并举的住房制度，是我国住房制度的重大改革，将改变住房的体系结构，增加住房保障的方式，是解决城市居民住房困难、缓解房价与收入矛盾的重要探索，也构成了住房政策转型的一个重要支点。

  四

  加大建设力度，扩大保障性住房覆盖范围

  随着中央确立“房子是用来住的、不是用来炒的”定位和“多主体供应、多渠道保障、租购并举”的住房制度发展方向，保障性住房更加受到重视，其政策和实践都出现了一些变化。

  1、人才住房成为地方保障房体系的重要组成部分

  自2017年武汉推出“百万大学生留汉创业就业”“百万校友资智回汉”计划，打响了“人才争夺战”的第一枪以来，城市“人才争夺战”已持续四年。据中原地产研究中心不完全统计，仅2019年，全国就有超160个城市发布各种类型的人才政策。而在各地人才政策中，“人才住房”始终牢牢占据重要地位。

  所谓“人才住房”，是指政府提供政策支持，限定套型面积、租售价格和租售条件，面向符合条件的各类人才配租配售的住房。出售的人才住房在一定年限内实行封闭流转，租金、售价较同区域同类型产品有较大幅度优惠（多数城市掌握在市场价的60%）。“人才住房”的筹集，一般有这样几种方式：一是政府出资建设或购买；二是利用多种形式改造既有房屋，如改造升级城中村的出租房；三是鼓励企事业单位利用自有存量国有土地投资建设；四是通过市场化方式投资建设，如在商品房项目中预留一定比例的人才住房；五是发放住房补助，由资助对象在市场上自行购房或租房。各个城市为使人才住房落地，都制定了比较详细的政策方案，就人才对象的界定、房屋的筹集和使用、人才住房的管理、实际配售配租的操作流程等，做出规定。

  以深圳为例。

  2016年8月，深圳发布《关于完善人才住房制度的若干措施》，提出“人才住房”的概念。

  2017年10月，发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》，明确提出引导“城中村”通过综合整治开展规模化租赁。

  2018年5月，《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》确认棚户区改造以公共利益为目的，主要通过拆旧建新的方式，由各区政府主导，以人才住房专营机构为主，其他企业可以参与。棚户区改造项目住宅除用于搬迁安置住房外，应当全部用作人才住房和保障性住房，以租为主，租售并举，统一由人才住房专营机构运营管理。就目前深圳开展的棚改项目来看，实施主体大部分为国企，政府加国企的搭配。

  2019年4月，《深圳市人才住房建设和管理办法》面向社会征求意见。

  实施?才安居政策以来，全市共面向华为、腾讯、富士康等4100家企业，定向配租?才住房近7 万套，惠及超过15万人。鼓励企业利用自有用地建设?才住房，共新增住房约2.2万套。同时，发放人才安居货币补贴，以“租、售、补”结合解决人才的住房问题。

  2、共有产权住房全面推广，与保障性租赁住房组成新时代住房保障体系供应主体

  2007年，淮安市首创了与市场接轨的共有产权经济适用房模式。随后，江苏、北京、上海、深圳、成都、黄石等地相继加入“共有产权住房”改革试点行列，但因种种问题未能得到全国推广。

  2017年9月，住建部印发《关于支持北京市、上海市开展共有产权住房试点的意见》，充分肯定了北京、上海在发展共有产权住房方面取得的积极成效，提出发展共有产权住房，是加快推进住房保障和供应体系建设的重要内容。

  2018年6月，广东省印发《关于开展共有产权住房政策探索试点的通知》，提出在广州、深圳、珠海、佛山、茂名5市先行探索试点共有产权住房政策。7月，烟台市提出试点共有产权住房供应，明确购房人共有2年后可增购剩余产权。

  2018年10月，国务院办公厅印发《完善促进消费体制机制实施方案（2018-2020年）》提出，鼓励有条件的城市结合实际探索发展共有产权住房，多渠道解决群众住房问题。使共有产权住房模式加速向全国推广。

  截至2020年底，全国已有北京、上海、南京、广州、深圳、佛山、珠海、西宁、大连、青岛、无锡、烟台、茂名、佛州、济南等地出台了发展共有产权住房相关政策，多个城市推出了共有产权住房项目。北京已有25个共有产权住房项目入市（截至2020年10月），并明确共有产权住房不可转为商品房，北京也由此成为共有产权住房政策调控力度最大的城市。

  3、调整扩大保障性住房覆盖范围

  在中央层面，2018年5月，住建部印发《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》明确指出，要大幅增加租赁住房、共有产权住房用地供应，确保公租房用地供应。力争用3—5年时间，公租房、租赁住房、共有产权住房用地在新增住房用地供应中的比例达到50%以上。

  2020年12月，中央经济工作会议和全国住房和城乡建设会议相继提出，要高度重视保障性租赁住房建设，解决好新市民、青年人特别是从事基本公共服务人员等住房困难群体的住房问题。

  在地方层面，多数城市着手对保障性住房政策做出调整。

  深圳明确启动新一轮房改，2018年8月，发布了《关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》，提出按照市场商品房40%左右，?才住房、安居型商品房、公共租赁住房各占20%左右的供应结构，加快构建多主体供给、多渠道保 障、租购并举的“4+2+2+2”住房供应和保障体系。

  继把人才纳入住房保障范围，据不完全统计，全国已有90%以上的城市将外来务工人员纳入住房保障范畴。苏州提出加快完善城镇住房保障体系，确保进城落户农民与城镇居民同等享有政府提供基本住房保障的权利；住房保障实行实物保障与租赁补贴相结合的方式，因地制宜增加公共租赁住房实物供给，稳步扩大租赁补贴保障覆盖面。实施精准保障，重点保障环卫、公交等公共服务行业进城落户农民住房需求。福州、青岛等地将新就业职工、进城务工人员列入住房保障对象范畴。

  一些地方通过政策引导建设政策性商品房，用于住房保障。海南2020年3月提出发展安居型商品住房。相关文件规定安居型商品住房主要面向无房或人均住房面积未达到平均水平的居民家庭销售，限定销售对象、销售价格、套型面积和转让条件，采取政府主导、市场化运作方式建设，是具有政策保障性质的商品住房；销售价格按照房价收入比不超过10倍，或者不超过当地商品住房市场均价的60%掌握。到年底已有10个安居型商品住房项目开工，共计开建9756套。

  综合起来看，扩大保障性住房覆盖范围已成为地方住房政策调整的趋势。人才住房明显扩大了住房保障的范围。关于人才的界定，各个城市会有一些差异，有的城市还细分了类型，但总体看，其基础线一般定在大学本科以上学历、国家二级以上技师资格和当地急需的专业性人员。从理论上说，人才住房把所有全日制本科以上高校毕业生包含在内，虽说政策目标是吸引人才，但就住房政策而言实质上将住房保障对象从以往的低收入者延展到属于中等收入人群的社会各类人才。而在高房价地区，在大城市，这部分人又确实属于在市场上解决居住问题有困难的夹心层。共有产权房、政策性租赁房，则增加了保障性住房的供应品种和灵活性，同时也有运用市场机制在扩大保障性住房覆盖范围条件下增加政府承受力的考量。这其中，地方有许多创新，值得认真总结。

  我国现行的住房制度的目标是实现住房商品化、社会化，以住房市场化供给为主体构建住房体系，多数家庭购买普通商品住房。加大建设力度，增加品种，扩大保障性住房覆盖范围，实质上构成了对现行住房制度的重大调整，也构成了住房政策转型的核心内容。

  五

  集体经营建设用地入市增加土地供应，土地政策调整建构城乡统一建设用地市场

  2017年8月，原国土资源部、住建部发布《关于印发利用集体建设用地建设租赁住房试点方案的通知》，将北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市列为开展利用集体建设用地建设租赁住房试点城市。虽然在此之前北京、上海已有过利用集体建设用地建设租赁住房的尝试，但政策的出台，意味着利用集体建设用地建设租赁住房具有可行性、可推广性。

  2019年，福州、南昌、青岛、海口、贵阳获批，利用集体建设用地建设租赁住房试点城市由13个扩容至18个。

  2020年1月，新《土地管理法》正式施行，删除了原有的“任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地”的规定，明确了集体经营性建设用地入市的条件和程序，并允许使用者通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让。这是新《土地管理法》的一个重大制度创新，取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，赋予了集体经营性建设用地入市的合法性。

  以北京市为例。

  北京市2011年开始工作。截至2016年底，先后启动了海淀区唐家岭、温泉镇太舟坞村（351地块）、朝阳区平房乡平房村、海淀区西北旺镇皇后店村（021地块）、昌平区北七家镇海鶄落村等4批5个试点项目，共涉及集体建设用地38公顷，可建设公共租赁住房近1.5万套、总面积约110万平方米的租赁住房。这些项目主要面向周边产业园区职工、外来务工人员出租，或由区政府按市场价格，整体趸租作为公租房，面向城镇中低收入家庭出租，扩大保障性住房筹集渠道。

  2017年11月，北京市出台《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》，明确集体租赁住房是农民集体持有的租赁产业（租赁物业），可依法出租获取收益。未经批准，不得出让、转让，不得转租，不得改变土地用途。此外，对集体租赁住房项目选址条件、申报主体、运营模式等也进行了详细规定。并提出2017年-2021年，北京市将供应1000公顷集体土地用于建设集体租赁住房的目标任务。此后，北京市又围绕集体土地租赁住房试点项目先后出台多项管理政策，并积极探索市场化运营机制，通过一次性补贴等配套措施，鼓励多方参与、多主体建设，有效盘活存量。截至2020年9月底，北京已有39个集体土地租赁住房项目开工，可提供房源5.3万余套，还实现了首批试点项目的成功入市。

  此外，2016年9月，原国土资源部、发改委等部门联合印发《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，要求以人定地，根据超大城市、特大城市、大中小城市和小城镇协调发展的要求，实行差别化进城落户人口城镇新增建设用地标准。人地挂钩机制的提出，一方面提升了地方鼓励人口迁移落户的积极性，另一方面也是对传统非农建设用地管理机制的重要补充，有助于促进地方用地供需平衡。

  土地制度是住房政策的基石，土地的供给方式、数量、价格在一定程度上决定着住房的价格，高地价必然会带来高房价；住房政策的重大创新如果没有土地政策的支持与跟进，是无法落地的。允许集体经营建设用地入市，一方面增加了城市土地供应，降低了土地成本，为发展政策性租赁房建设创造了条件；另一方面有利于提升农村集体土地的资产价值，改变农村土地增值收益的利益分配机制，提高农民财产性收入。更为重要的是，允许集体经营建设用地入市，改变了建设土地的供应格局，为改变土地二元结构打下一个契子；城乡统一建设用地市场的形成，将会对我国土地管理、城市建设、乡村振兴和城乡融合发展，对房地产市场产生长远的影响。可以说，土地政策的调整为解决住房问题扩展了空间，构成了住房政策转型的重要支撑。

  六

  住房政策转型尚未完成，需要深化改革

  纵观2016年以来的实践，无论是中央政策的变化取向上，还是地方的实践上，都表明我国的住房政策进入一个转型期，这一趋势是明显的确定的。但同样明显同样确定的是，目前仍处在转型的过程中，距转型的完成尚有距离。

  首先，中央渐次出台了一些重要的政策措施，但政策转型的总体构架是什么，完整的设计是什么，需要明确，需要系统化。

  其次，已经提出的目标措施，其政策支撑及完备性，需要实践、需要观察，需要完善。

  再者，一些政策措施尚未真实落地。

  我们认为，有这样几个重要的问题必须解决好。

  第一，转型就是改革，需要通过改革来实现，必须提高认识，达成共识。政策转型不是对现有政策体系的修补，而是做出重大的目标、体制调整。转型本身就是改革，必须运用改革的方式、改革的力度才能推进和完成。深圳把这一轮的政策调整视为“二次房改”，其相关文件的标题是《关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》；其它地方鲜有从住房制度改革的角度提出和讨论问题的。在中央层面，尚没有给出明确的强调。进入新时代，必须把住房政策转型作为目标提出来，同时要明确转型需要通过深化住房制度改革来实现，上上下下提高认识、形成共识。

  第二，对“房子是用来住的、不是用来炒的”的政策定位的认识需要进一步深化。现在方方面面一般都是在宏观经济政策和房地产市场调控来理解、执行房住不炒，这当然是正确的，但又是不够的。房住不炒更是新时代住房制度的基本定位，住房制度的设计要以住房本来的居住功能属性的基础，以住房是基本民生为原则。我们需要更深入更全面地理解房住不炒，以把握住转型的正确方向。

  第三，住房市场供给与住房保障的关系如何调整，新时代住房体系的目标是什么，这个问题需要深入讨论并予以明确。实现住房商品化、社会化，以住房市场化供给为主体，房地产是国民经济的支柱产业，构成了我国现行的住房政策的三大基石。针对住房领域积累的矛盾问题，中央强调加强保障性住房建设，各地近年来通过各种方式，逐步扩大政策保障住房的覆盖范围，那么，市场与保障的关系究竟怎样把握才是合理适度的，目标是什么？深圳提出按市场商品房40%、?才住房、安居型商品房、公共租赁住房各占20%构建住房供应和保障体系，不同类型的城市，这个比例关系应该怎样掌握？如果政策性保障住房成为供给主体，那么就得对以住房市场化供给为主体、多数家庭购买普通商品房的政策目标就需要做出调整，住房商品化、社会化需要重新解读。这是一个非常严肃的问题，一个全局性问题，会对房地产市场产生重大影响，需要深入讨论，需要在中央层面做出决断。

  第四，高房价、高地价、高负债，住房成为居民重点投资对象的问题尚未得到有效解决。2020年，受疫情影响，房地产市场一季度出现短暂下降，二季度迅速恢复，且土地市场呈现出高起拍价、高成交价、高溢价率的“三高”状况；下半年大中城市房产市场出现过热，新房市场房价上涨现象明显，出现万人摇号的“楼盘打新”火爆场景，年底更甚，迫使许多地方加码调控措施。在遭受疫情冲击、国民经济受伤恢复期，房价继续上涨，投资性购房成为居民优先选项，这说明中国房地产市场高房价问题，住房成为居民重点投资对象的问题远未得到解决。虽然各地的调控措施是有效的，但基本上属于短期的、行政性限制措施，机制构建还处在探索之中。

  第五，土地、财政配套改革需要跟上。无论是住房制度，还是房地产市场，土地政策、财税政策都是关键性要素，目前的现状与这两者密切相关。土地制度的改革刚刚启动，但土地出让机制尚未触及；财税政策还未触及。实现住房政策转型，土地、财税政策如何调整、跟进，是有待解决的大课题。

  如何解决上述问题，设计住房政策的转型的方案，提出实施建议，不是本报告的任务。但有一点需要强调：住房政策的转型已经启动，是时代的要求，也是现实逻辑使然；需要从住房制度的总体设计、从实施住房制度改革的角度思考问题，在中央层面形成统一的方向指引。我们要深入总结住房制度改革、房地产市场发展的演化轨迹、经验教训，深化改革，以推动政策转型的完成。