近期，上海市人民政府办公厅印发《上海市城市更新行动方案（2023—2025年）》（以下简称《方案》），以区域更新为重点，聚焦开展综合区域、人居环境、公共空间、历史风貌、产业园区和商业商务项目改造六大行动，分层、分类、分区域、系统化推进城市更新，从而推动城市高质量发展。

  一、 政策核心内容 

  1、 明确城市更新目标 《方案》明确了总体目标，以区域更新为重点，分层、分类、分区域、系统化推进城市更新，更好推动城市现代化建设。到 2025 年，城市更新行动全面有序开展，适应高质量发展的城市更新体制机制和政策体系健全完善，有机更新理念深入人心，城市更新工作迈上新台阶，为建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市奠定坚实基础。

  2、 坚持六大工作原则 《方案》提出六大工作原则，包括规划引领，试点先行；区域统筹，整体推进；民生为先，品质为重；绿色低碳，安全韧性；传承文化，弘扬精神；政府引导，共建共享。特别提到坚持自上而下的规划引导与自下而上的更新需求相结合，坚持问题导向、试点先行、以点带面、项目化推进，探索城市更新的新模式、新路径、新机制。坚持“留改拆”并举，以保留、利用、提升为主，统筹建筑空间、滨水空间、街道空间、绿色空间和地下空间全要素管控，推动区域整体更新。3、 重点开展城市更新六大行动 《行动方案》提出要重点开展城市更新六大行动：（1）综合区域整体焕新行动。提升发展能级，统筹推进综合性区域的城市更新，聚焦重点领域和重点地区，强化分类引导，加强全要素统筹协调。到 2025年，重点开展 10 个以上综合性区域更新项目，重点推进“一江一河”沿岸地区、外滩“第二立面”、衡复历史风貌区、北外滩、吴淞创新城、虹桥国际中央商务区等区域更新。

  （2）人居环境品质提升行动。推动人居环境品质提升，不断改善居住条件。加快“两旧一村”改造，到 2025 年，全面完成中心城区零星二级旧里以下房屋改造，基本完成小梁薄板房屋改造。中心城区周边“城中村”改造项目全面启动。实施 3000 平方米各类旧住房更高水平改造更新，完成既有多层住宅加装电梯9000 台等。

  （3）公共空间设施优化行动。优化功能品质，打造高品质城市公共空间。完善基础设施和公共服务设施，提升公共服务水平，系统提高城市应对风险能力。到 2025 年，完成 1000 万平方米居住建筑节能改造，完成 1200 万平方米既有公共建筑节能改造，推进若干绿色生态城区（更新城区）建设等。

  （4）历史风貌魅力重塑行动。加强保护传承，促进历史文化遗产活化利用，将历史风貌保护与人民城市发展需求有机结合，合理引导空间载体活化利用。到2025 年，完成 3 个以上历史风貌保护区、风貌保护街坊、风貌保护道路项目，推进 3 个以上历史古镇保护修缮和更新利用示范项目，打造 15 个以上历史建筑保护修缮和活化利用示范项目。推进山阴路风貌保护区城市更新等项目。

  （5）产业园区提质增效行动。服务产业升级，推动产业园区提质增效，推动存量工业用地转型升级、创新发展，促进空间利用向集约紧凑、功能复合、低碳高效转变，培育新兴产业发展优势。到 2025 年，推进 3 个以上重点产业集聚区提质增效，盘活产业用地 3 万亩。

  （6）商业商务活力再造行动。盘活存量资源，焕发商业商务区崭新活力，营造布局合理、结构灵活、功能多元的新业态环境，辐射带动周边区域。到 2025年，推动 3 个以上市、区级传统商圈改造升级，打造 6 个国家级“一刻钟便民生活圈”和 100 个市级“一刻钟便民生活圈”，完成 5 个以上商务楼宇改造升级或转化利用项目。

  二、 政策意义

  上海作为超大型城市，城市建设发展模式已率先从外延扩张进入内涵提升、大规模增量建设转向存量更新为主的阶段。此次发布的《方案》有助于有序推进上海的城市更新行动，从而推动城市高质量发展。

  1、 上海建立了较为完善的全类别、全流程的一体化城市更新制度体系，标志着上海城市更新进入新阶段。 2021 年 8 月 25 日，上海市十五届人大常委会第三十四次会议表决通过了《上海市城市更新条例》，该条例自 2021 年 9 月 1 日起正式施行，意味着上海从地方性法规层面为有效推进城市更新工作提供了有力法治保障。2022 年 11 月 12日，由上海市规划和自然资源局牵头制定并与市住房和城乡建设管理委员会、市经济与信息化委员会、市商务委员会联合颁布了《上海市城市更新指引》，定位指导全市城市更新实施的纲领性文件，全面指导上海城市更新活动开展。12 月30 日，上海市规划和自然资源局印发《上海市城市更新操作规程（试行）》，以进一步提高城市更新工作质量和效率，明晰城市更新工作路径。此次《方案》的出台，明确了近三年的重点任务，有助于聚焦区域，分类梳理，形成可复制、可推广的经验，有助于保障城市更新进程的有序推进，加速城市更新行动高质量可持续发展。

  2、 企业可以积极关注综合性区域更新、产业用地盘活、 商 业商 务 盘 活 以及城中村 改 造 等项目机会。 （1）综合性区域更新项目。综合性区域更新项目包括“一江一河”沿岸地区、外滩“第二立面”、衡复历史风貌区、北外滩、吴淞创新城、虹桥国际中央商务区等区域。根据《上海市城市更新指引》，属于历史风貌保护、产业园区转型升级等项目，市、区人民政府可以指定统筹主体、组合供应土地，因此企业实力较强、资金实力雄厚、运营经验丰富的企业可以积极关注区域更新。

  （2）产业用地盘活项目。上海近三年计划推进 3 个以上重点产业集聚区提质增效，盘活产业用地 3 万亩。而这些产业用地大部分位于上海市属国企手中。根据上海市规划和自然资源局的初步排摸，上海 33 家市属国企在全市拥有存量土地总面积约 270 平方公里。因此，未来三年上海国企要抓住存量土地资源盘活的政策窗口期，科学制定存量盘活利用规划，加强重点地块的市场研判和精准定位。具有产业资源的相关企业可以积极探索和国企的合作模式。

  （3）商业商务盘活项目。商圈的改造升级，对于提升人民的幸福指数意义重大。到 2025 年，上海推动 3 个以上市、区级传统商圈改造升级，完成 5 个以上商务楼宇改造升级或转化利用项目等。近几年上海港汇恒隆广场、华润时代广场的改造升级，不仅使得项目本身的商业价值得到大幅提升，同时也给区域商圈带来了新的变化。因此，有强大商业运营能力的企业可以积极关注不良资产的收并购。

  （4）城中村改造项目。截至 2022 年底，上海中心城区剩余零星二级旧里以下房屋约 38 万平方米，涉及 1.3 万户；不成套旧住房总量约 659 万平方米，约16.8 万户；全市还有“城中村”点位约 679 个，涉及农户约 10.73 万户。今年，上海明确要完成 12 万平方米中心城区零星旧改，完成 28 万平方米不成套旧住房改造，还要启动 10 个城中村改造项目。因此，房企可以关注代建以及后期运营机会。