房地产税应柔性切入 立法程序会逐步推进

  沪渝试点都包含向标准房地产税靠拢的取向

  所谓房产税试点，从严格意义上讲，应该是国际上所表述的房地产税或者不动产税。

  虽然上海和重庆两个地方试点的细则不尽相同，但是都包含着向标准的房地产税靠拢的取向。我们可以简单看一下这两地试点细则的特色：从不同的设计来看，上海主要是增量调节，针对的是本地居民新购两套及以上住房和外地居民的新购住房(对外地户籍还无法取得全国联网的数据，在设计上相对简便，只要是非上海户籍的，你出手购房，就认定为是第二套及以上)。 换句话说，你不出手新购住房，这个税就与你没有关系。其政策目标就是侧重于遏制投机炒房行为，稳定房价。而重庆方案的课税对象包括存量的独栋别墅、新购的 高档住宅，它更侧重于对豪宅征收特别税。对这个政策目标作解读，就是包括了适当抑制高端消费的政策取向，当然也包括在调节房地产市场的同时，又调节了收入 分配这个内容。实际上，这两地的试点不能说只调节了哪一项，它们实施的调节都是多方面的，但是侧重点确实有些不同。

  从税率上看，上海的税率规定为0.6%，但是它还有一个照顾税率0.4%，另外它评估环节后，有一个打7折的规定，所以0.6%的有效税率是0.42%。重庆规定的是从0.5%到1.2%。 从实际计税依据来看，两地都是先按照交易价而不是评估值来征收。这在试点上我认为也无可厚非。上海只涉及增量，所涉及的评估价就是眼下成交的价位，没有必 要又做一轮评估。重庆也是考虑先让社会可接受，原来的房子市场价有记录，增值的部分先不考虑。从免税方面来看，上海是按照人均面积60平方米免税；重庆是存量按照每户180平方米免税，新购高档房是按照扣除100平方米以后来征税。

  简言之，在试点过程中，上海只是正面涉及增量，但重庆涉及增量之外的高端存量。重庆之所以敢这么做，除了其他的因素之外，也是想趁着重庆还没有走到像上海那样市场高涨的局面，先把覆盖存量的制度框架建立起来。他们摸了底，重庆开始时符合存量征税标准的房子只有3000多套。

  虽 然两地试点规则的出台存在着争议和阻力，但是在先行先试的动作方面，两地都切入了实际的改革进程，积累了前所未有的本土经验，有利于逐渐凝聚共识。而且这 两地都有柔性切入的考虑，力度上是有意收敛的，减少对市场的震动，重在搭建基本的制度框架。即便如此，我们还是可以看到，商品房市场上，高端成交量和价位 趋向沉稳。试点运行不久，两地都出现了这方面可以观察到的变化。

  房地产税立法程序会逐步推进

  十 八届三中全会明确要求，加快房地产税立法，并适时推进改革，即中央已再次明确了这项改革的指导方针。上海重庆两地试点形成的探索经验，将成为“加快立法” 的本土实践经验。现在，在加快立法方面，业务部门的解读直接表述为“立法先行”，换一句话说，在立法先行过程中，今年两地试点是不可能再看到其他地方跟进 的。而明年估计仍然会按照加快立法的要求，在立法程序上一个环节一个环节向前推进。在立法过程中肯定会有很多的争议，我们应该理性讨论，而再往前推的时 候，可能还需要避免陷入无休止的太多争论，要在以后的大框架下继续承认允许“大胆试”的某些弹性空间。

  现 在改革进入深水区的阶段上，确实必须更注重顶层设计，积极立法。先前有一种有点“震撼力”的观点，认为上海、重庆两地的试点已经被管理当局废弃，着眼点就 是看到了“加快立法”这个说法。但是这个评价我认为是不妥当的，如果把前期的试点和新阶段的立法要求割裂开来，而对两地试点加以否定，是一种在“加快立 法”面前不符合改革渐进逻辑和改革精神的不当解读，实质上是否定推动这一改革的前期努力，以及抹杀试点形成的本土经验对于立法的支持意义。其实，这个改革 方向已经被历年改革文件和最高决策层的全局部署所锁定。对于这个大方向我们应该有一个清醒和明确的认知。

  另 外还有一种疑惑：两地的房产税试点是在现有房产税条例基础上国务院批准的试点，到了十八届三中全会《决定》提出要加快房地产税立法，是否是在合法性上对前 期的否定呢？我认为，不能这么理解。其实对于《决定》中关于房地产税表述的“立法”，应该做一种动态的理解和把握。我们国家现在具体开征的18种税，有“法”可依的只有3种，即使这3项 有“法”的税，对它相关的法的成熟度、合理性，也是无法作很高评价的，这是一个基本现实。所以我们应该实事求是地看到，现在所说的立法，其实涵盖面不是只 覆盖到称为法的规则，而是要从法覆盖到法下面更低层级的条例、暂行条例，一直到我们法规体系里面仍然有效的官方确定的红头文件、白纸黑字的规则，这些都是 我国现行法律体系的组成部分，但我们要努力把立法的层级和水准往上提升，以适应发展的需要。两地试点之所以并不违法，就是因为它是在这个法律法规体系授权 链条之内的，而它的现实意义就是提供了先行先试实施创新的宝贵本土经验，应该肯定这种敢为天下先的实践试水，在渐进打开局面过程中的重要意义和作用。以后 在加快立法和继续鼓励先行先试方面，也不能做互相排斥的理解，而应该把握为一种合理互动、承上启下的关系。

  在立法过程中寻求最大公约数

  在已经明确加快立法、推进改革的方向之下，面对两地试点和各个方面认识和争议，我们需要往前看，在加快立法过程中应该注重考虑的几个要点：

  第 一，中国住房保有环节的税收不能简单套用美国的普遍征收模式，必须扣除一个免征额，无论多富的人，他的第一单位的消费住房应受到免税待遇，所有人在这个框 架下是一律平等的。我认为，这是一个很重要的政策要点，是让全体社会成员吃定心丸和相对容易接受这个新制度框架的一个很重要的客观要求。两地的试点足以说 明，柔性切入的考虑对我们通盘改革的可持续有它的现实意义。

  第 二，管理部门应该更开明地披露相关信息。比如，不少人质疑这个税这么复杂，能不能解决评估的问题。应该讲，没有问题，中国人并不笨，我们的硬件、软件没有 问题。前些年“模拟评税”试点表明，不存在推进房地产税时在税基评估、确认、仲裁、技术设计、解决纠纷机制等等方面过不去的技术与管理方面的硬障碍。

  第三，应该继续允许和鼓励不同利益诉求、意见表达，引导理性讨论，所有的利益诉求都应该有他表达的权利和空间。在各自摆依据、讲道理的过程中，寻求最大公约数，把局部利益和全局利益权衡好，形成现代财政制度应追求的人民群众长远、根本利益的到位。

  最 后，在房地产税上我们要学习借鉴美国“进步时代”的经验。就税收而言，房地产税是一个明显的“民主税”，它要放在地方政府层面，而且靠近基层，它和社区老 百姓有千丝万缕的联系，是一个很好的切入点，正好调动所有人关心地方政府“钱从哪里来，用到哪里去”，怎样使政府运作提高透明程度，提高绩效水平，做好它 应尽职的工作。美国“进步时代”就是在类似这样的过程中，推动税制、预算、法律制度、公共意见表达机制等的建设，没有落入陷阱，而一路走上世界头号强国的 地位。因此，中国在加强房地产税立法过程中，应该充分借鉴美国等国的经验，做好中国人自己制度建设、制度创新的事情。

  (本文作者：财政部财政科学研究所原所长，华夏新供给经济学研究院院长 贾康)