[恒大研究院]中国住房制度：回顾、成就、反思与改革

  导读：本期我们全面总结、回顾、反思中国的住房制度。

  当前我国房地产市场存在的问题，很大程度上跟我国基本住房制度有关，而促进市场平稳健康发展，则根本上取决于住房制度改革和长效机制建设。

  中国住房制度形成于1978-2018年的一系列改革。40年改革开放伟大征程，是每一个追求美好生活的中国人共同创造的辉煌历史，也是发挥中央、地方两个积极性，不断的摸着石头过河，以政策激活市场、以市场积累经验、以政策总结教训的过程。

  中国，一个14亿人口的大国，占世界18.8%的人口，在1978年改革开放之初，人均居住面积仅3.6平米，到如今城镇人均住宅建筑面积超30平；从改革开放之初的“简易公房”，到如今消费升级的“品质住宅”，市场的力量创造着奇迹，因为房改，充分调动了每个社会成员的积极性，充分相信每个人都对改善住房条件有持久的动力，蕴含其中的改革哲学，奠定着成功的基石。

  新时代，新思路，新住房制度。

  住房制度的要义就是解决住房问题，维持平稳发展的房地产市场。

  当前，城镇化率仅59.6%，住房自有率79.2%，经济发展水平从1998年房改时的人均GDP6860元、经济总量世界第八，到2018年人均GDP64521元、世界第二大经济体。对住房制度的认识，当随着发展阶段而逐渐深化。

  摘要：·中国住房制度五大支柱

  （1）商业贷款为主、公积金贷款为辅的住房金融制度

  住房金融体系以商业按揭贷款为主（余额占比83.2%），辅以住房公积金。按揭贷款首付比例首套20%-35%、二套30%-80%，高于国际平均水平；利率高于欧洲、香港、新加坡等低房贷利率经济体。

  按揭贷款条件较中性，但政策变动频繁。2003年以来全国统一调整首付比例12次，7次收紧，5次放松，政策放松期均为居民加速加杠杆期。如2008-2009、2014-2016两轮政策放松期，居民杠杆率年均提升5.6、4.4个百分点，显著高于2006-2018年均3.4个百分点的上升速度。

  （2）招拍挂为主的土地供应制度

  中国实行土地两权分离制度，土地所有权公有，使用权可转让。转让方式包括有偿出让和无偿划拨两大类，分别主要针对经营性用地和基础设施用地。2002年国土资源部11号令出台后，“招拍挂”成为土地有偿出让的主要方式，2006-2016年招拍挂出让土地占总出让土地面积的81.5%。招拍挂相比协议出让更公开透明，但以“价高者得”为原则，客观上也推升地价、助推房价上涨。

  农地征收垄断、分税制改革、土地出让收入由地方支配、GDP锦标赛、快速城镇化，衍生出土地财政。2018年全国土地出让收入6.5万亿、房地产相关税收2.7万亿（估算），二者共占地方综合财力的35.4%。此外，地方土地抵押融资超过10万亿。土地财政是“双刃剑”，在调动地方积极性、推动城市建设、促进经济增长的同时，也助推地价房价上涨。

  地方政府为实现土地出让金最大化，压缩住宅用地供给，2010-2017年，住宅用地供应仅占总建设用地供应的17.8%，仅为工业用地的65.6%。住宅用地稀缺推高地价。

  长期以来，在“控制大城市人口、积极发展中小城市和小城镇、区域均衡发展”的城镇化思路指导下，人口向大都市圈集聚，但土地供给向三四线城市倾斜，人口城镇化与土地城镇化明显背离。由此形成了人地分离、土地供需错配，这是一线和部分热点二线城市房价高、三四线库存高的根源。

  （3）重交易轻保有的税收制度中国住房税收体系重交易轻保有。

  住房持有成本几乎为0，持有环节2项税收房产税、城镇土地使用税均对个人非营业住房免征；交易环节3大主要税种是契税、增值税和个人所得税，均对长期持有和刚性需求设置减征条件。轻保有环节征税，财政收入的可持续性在存量房时代面临挑战，房地产税改革势在必行。

  （4）高门槛进入、低门槛退出的住房保障体系中国保障房供给经历了“N”型演变历程。

  1995年《国家安居工程实施方案》出台，是保障房建设的起点；1998年房改23号文，提出“建设以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系”，1988-2002年新建经适房占总住房的比例保持在20%左右；2003年18号文，提出“大多数家庭购买或租赁商品房”后，保障房供给进入停滞期，2004-2007年新建经适房占总住房的比例降至6%-8%。为应对国际金融危机，2008年，“建设保障性安居工程”被列为“四万亿”计划首项，大规模保障房建设开启，2009-2017年，保障性安居工程累计开工6137万套，相当于同期商品住宅新开工套数的48.2%。

  中国的住房保障体系包括公租房、经济适用房、棚户区改造安置房等多种类型。各地保障房体系各有特色。如厦门特色为“租购并举”，提供保障性租赁房、公租房和保障性商品房三类保障房；广州特色为“以租为主”，公租房是最主要的保障房品种；上海特色为“四位一体”，廉租房、共有产权房、公租房、征收安置住房四类保障房并行。

  总体而言，保障房设计存在进入门槛高、退出门槛低的问题。准入方面，部分保障房将非户籍家庭、收入水平不在规定范围内的家庭排除在外；退出方面，保障房体系不封闭，大部分保障房退出时可按市场价转售，购房者可获得较高的退出收益。