[易居研究院]重庆出台轨道交通区域综合开发政策，或将开启TOD元年

  11月3日，重庆市发展和改革委员会、重庆市财政局、重庆市规划和自然资源局、重庆市住房和城乡建设委员会四部门出台《关于推进主城都市区城市轨道交通区域综合开发的实施意见（试行）》（下称《意见》）。《意见》从加强统筹规划、明确实施主体、建立成本分担与收益分配机制、强化政策支持四个方面，提出了17条意见，并明确了责任单位。《意见》作为重庆市级层面出台的第一份轨道交通区域综合开发政策，标志着市委市政府对轨道交通区域综合开发的支持力度明显加大，预示重庆或将开启TOD元年。

  1  重庆出台TOD政策的背景

  重庆首条轨道交通线路（2号线）于2005年正式开通运营，是中国西部地区第一个开通城市轨道交通线路的城市，然而在轨道交通区域综合开发方面却是政策出台较晚、实施成果较少的城市。《意见》出台的背景可以从以下三个方面来看：

  一是从轨道交通规划来看，后续大量建设需要资金，急需理顺综合开发机制。截至2020年9月底，重庆城市轨道交通运营线路10条，运营长度328.5公里，位居中国第八位，预计到2022年，重庆轨道建成运营里程将超过500公里，到2025年，将达到750公里。今年5月9日，主城扩容建设方案落地，标志着重庆正式进入了主城都市区（范围包括21个区，面积2.87平方公里、人口2027万人、经济总量1.8万亿元）时代，未来将在交通等方面协同推进一体化，推动干线铁路、城际铁路、市域铁路、城市轨道“四铁融合”，建设以中心城区为核心的“一小时通勤圈”，打造“一日生活圈”，建设一个“轨道上的都市区”。因此，随着重庆主城都市区进入大规模轨道交通建设高峰，后续需要大量建设、运营资金，亟需综合开发收益来反哺轨道交通建设和运营。

  二是国内很多城市正在加速布局TOD，少数城市将TOD提升到城市战略。近年来，越来越多的城市重视发展TOD，南京、青岛、南宁、东莞、成都、天津、郑州、杭州等城市均已出台TOD相关政策，其中成都、杭州等城市将TOD开发上升为城市战略。成都提出“一个TOD就是一个公园城市社区”，正在加速推进14个TOD示范项目的开发建设；杭州以地铁车辆段“上盖是常态、不上盖是例外”为原则，正在逐步把杭州建成“轨道上的城市”。重庆城市轨道交通已运营线路长度328.5公里，位居中国第八位，然而较少利用TOD促进城市发展。此次《意见》提到要加强轨道站点地上地下及周边区域综合开发利用，推进站城融合开发，优化城市人口和城市功能布局，增强城市轨道交通可持续发展能力。

  三是过去在实际操作中可能存在某种机制不顺，急需理顺。重庆在城市轨道交通综合开发方面的探索和尝试起步较早，在轨道交通3号线一期工程开工建设当年（2007年），重庆就启动了轻轨3号线童家院子车辆段上盖物业开发项目的前期方案论证研究工作，然而项目获准正式启动在7年之后的2014年。近几年，除了重庆沙坪坝高铁站综合改造项目外，重庆鲜有其他TOD实施成果，主要原因可能是因为宏观政策的限制及缺失。2016年重庆市四届人大四次会议上，就有政协代表提出《关于加强政策引导，推动轨道交通沿线土地TOD综合利用，实现可持续发展的建议》，但政策迟迟未出。今年8月26日，重庆交通开投集团党委书记、董事长带队现场调研城市交通TOD综合开发推进工作，强调“争取轨道上盖综合开发政策早日出台，最大努力保障规划落地，政策落地，工作落地，增强轨道交通可持续发展能力。”此次《意见》出台，可谓是千呼万唤始出来，预计后续配套的实施细则也会尽快落地，重庆TOD开发或将进入快车道。

  2  政策的核心要点

  《意见》作为重庆城市轨道交通区域综合开发的纲领性文件，按照“轨道交通引领城市发展格局”的理念，确定了综合开发用地范围，明确了实施主体和土地供应方式等内容，有利于推动并规范重庆市轨道交通区域综合开发利用工作。与其他城市的TOD政策相比，特别是与近几年TOD呈现加速发展的成都相比，重庆在土地出让方面的支持力度还有望加大。

  一是确定了综合开发用地范围，支持力度较大。从政策层面保障综合开发项目的土地边界，是实现TOD一体化开发的基础条件。《意见》提到，原则上以城市轨道交通站点为中心，按照站点半径600米；车辆基地按本体工程用地以及周边不低于本体工程用地规模2倍的开发用地确定为轨道交通综合开发用地范围。具体范围根据地形、用地条件、用地权属、城市道路等实际情况按“一案一策”划定。重庆对于综合开发用地范围的确定，明显大于其他城市划定的站点周边500米范围内（如南京、宁波），与成都略有差异，重庆车辆基地综合开发用地范围与成都相同，支持力度均是国内较大的，但站点开发范围不同，成都是按照一般站点半径500米、换乘站半径800米。

  二是综合开发规划以批复线路为基础，未提“两规合一”。由于轨道交通综合开发的特殊性，要求综合开发专项规划要先于场站建设，因此，规划先导是轨道交通综合开发顺利进行的基础。上海、成都、合肥等多个城市已经提出轨道交通线网规划与场站综合开发同步规划（即“两规合一”）的原则。而重庆轨道交通区域综合开发专项规划均是以市政府批准的线路规划或国家批复的轨道交通建设规划为基础编制，未提后续的轨道交通线网规划与场站综合开发同步。从实际操作经验来看，早期的地铁线路规划都是未考虑综合开发的，车辆段多位于城市偏远区域，且未能与站点相邻，大大降低开发价值。因此，需要加强规划统筹，在遵循重庆城市总体规划和城市轨道线网规划的基础上，针对选址的车辆段开发地块进行市场分析和经济测算，实现车辆段综合开发与轨道交通的统一规划，充分发挥轨道交通带动地区经济发展的优势。

  三是二级开发主体通过市场化方式确定，鼓励一二级联动。根据《意见》，重庆交通开投集团作为城市轨道交通综合开发的一级开发主体，二级开发主体通过市场化方式确定，重庆交通开投集团可通过市场化方式参与二级开发。重庆交通开投集团是重庆城市交通开发投资（集团）有限公司的简称，是重庆市委、市政府于2009年6月整合原开投公司、公交集团、站场集团组建而成，主要负责重庆市公交、轨道、枢纽站场、市域铁路等交通基础设施投融资建设、运营管理和经营管理，是全国首个将城市多种交通方式整合为一体的平台。可见，重庆轨道交通综合开发实施主体不是重庆市轨道交通（集团）有限公司，而是其大股东重庆交通开投集团，这是重庆区别于其他城市的一个重要特征。因为多数土地由区（市）县政府管辖，故明确划定重庆交通开投集团可以组织实施的土地也尤为重要，有望在后续实施细则中体现。

  四是明确土地供应方式，土地政策扶持力度有望加大。目前，国内城市轨道交通综合开发用地多采取灵活多样的土地供应方式。《意见》提到，综合开发用地范围内、轨道交通站场用地范围外的综合开发用地，须按招标拍卖挂牌方式出让。轨道交通站场用地范围内的综合开发项目按用途实行分层供应；轨道交通本体工程的建设用地空间按照划拨方式供应；需实施综合开发的用地空间，仍需采取招标拍卖挂牌出让方式供应。为确保城市轨道交通工程的建设安全和运营安全，城市轨道交通站场用地范围内实施综合开发的用地空间，可将规划条件、建设要求、设计方案一并纳入公开出让条件，采取“带方案”或“带条件”招标拍卖挂牌出让方式予以供应。可见，政策明确了土地的供应方式，但未提经营性土地的起始价格。而成都政策明确提到“土地出让起始价可按不考虑轨道交通因素的宗地评估价的70%（含持证准用价款）确定”。基于轨道车辆基地盖板建设成本较高，且建设周期较长，加上重庆的房价不高，建议重庆在土地出让价格上可以适当优惠，以提升TOD综合开发的积极性。

  五是坚持“轨道交通引领城市发展格局”的理念，倡导TOD模式。在政策支持方面，《意见》提出坚持轨道交通引领城市发展格局的理念，这一理念也是重庆市国土空间总体规划（2019-2035年）所提倡的，将引领重庆未来的城市发展。此外，《意见》还提到“在控制区域开发规模总量的前提下，城市轨道交通沿线区域开发强度应向实施综合开发的区域集中，形成疏密有致、肌理清晰的城市形态”，旨在倡导TOD的开发模式。TOD模式拥有高质量的公共交通体系，并以此为核心形成辐射圈；功能集约、高密度开发形成紧密社区，混合工作、居住、商业等多种功能。重庆因近几年大力发展公共交通，交通拥堵有所缓解，中心城区公共交通机动化出行分担率已达60.8%，处于全国靠前水平（深圳62.6%），未来通过TOD开发有望实现职住平衡，从而焕新市民生活方式，大大提升幸福感，进而提升城市竞争力。