“目前，还处于摸底阶段，不过我们公司已经上报了部分未开发的住宅和商业地块等闲置土地。”财政支持房地产稳定系列政策快速落地后，华中区域一家一级资质的房企的高管表示。

  11月11日，自然资源部公布了《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（以下简称“通知”），明确了各地通过地方政府专项债券收购闲置土地的流程、重点，核心是借此减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳。

  自然资源部开发利用司相关负责人表示，此次通知鼓励各地利用专项债券资金收回收购土地，盘活存量，能够起到三方面作用：一是减少市场存量房地产用地规模，更好发挥土地储备“蓄水池”和投放调解的功能，稳定市场预期；二是增加资金流动性，有利于房企集中资金用于保交房；三是收储后形成“净地”“优地”，既有利于补齐公共服务设施短板改善环境，满足居住需要，也可以腾出空间支持实体经济发展，促进有效投资。

  值得注意的是，本次通知快速落实闲置存量土地收回收购政策，更多的是对专项债券资金收回收购存量土地的规则进行明确，通知中也显示，“专项债券额度、使用、管理等有关要求，按照有关规定执行”，意味着专项债券的具体使用办法仍需财政部更进一步政策的落地。

  “目前我们公司存量土地不算少，但在当前市场环境下，让我们继续扩大范围去开发，公司资金实力和市场环境都是不允许的。”上述房企高管坦言，尽管此次细则落地将有助于缓解房企阶段性的资金困难，但对回购价格的科学合理性、回购款项的拨付方式以及专项债券资金的具体使用办法也是非常关键的。

  同策研究院研究总监宋红卫表示，闲置土地收储是一个复杂工程，需要多部门协同，本次落地政策为收储提供了具体的指导策略，明确了收购目的、收购标的物范围、收购价格要求、收回来后的用途等多个方面都有指导说明，对于工作推进具有极大的帮助。

  收购细则落地

  专项债支持收购闲置土地新政细则正逐步落地中。

  此次通知确定了地方政府收购闲置土地的重点。通知要求，优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。其他用途的土地，进入司法或破产拍卖、变卖程序的土地，因低效用地再开发或基础设施建设等需要收回的土地，以及已动工地块中规划可分割暂未建设的部分，也可以纳入收回收购范围。

  实践中地方究竟如何操作来收购闲置土地，通知也给出了相关要求。

  对于专项债收购闲置土地的主体，通知明确，由纳入名录管理的土地储备机构具体实施，而储备地块则必须在全民所有土地资产管理信息系统中有储备地块标识码。

  在收购流程上，市、县自然资源主管部门要依托土地市场动态监测监管系统中的处置存量闲置土地清单摸清底数，根据需要向社会发布收回收购土地征集公告，综合考虑企业意愿、市场需求、地块条件等因素，确定拟收回收购意向地块和时序安排，分批纳入土地储备计划，优先申报使用专项债券。

  值得注意的是，此次还明确了价格标准和程序。由土地储备机构委托经备案的土地估价机构，对拟收地块开展价格评估，相较企业土地成本，就低确定收地基础价格。在对比评估价格和土地成本，形成基础价格的条件下，通过综合考虑、集体决策确定收地价格，同时还明确了上报人民政府批准确认等要求。通知明确了原则性的价格标准和程序，各地应在此框架之下进一步细化评估和决策细则，确保收地价格公允合理，程序规范透明。

  此外，收回收购的土地原则上当年不再供应用于房地产开发。确有需求的，应当严控规模，优化条件实施供应，在落实“五类调控”的同时，供应面积不得超过当年收回收购房地产用地总面积的50%。收回收购土地用于民生领域和实体经济项目的，不受上述限制。

  相关研究机构分析，通知的落地意味着更多低成本的增量资金将进入市场，这将有助于房企出售存量土地、缓解资金压力，并改善土储结构。同时，地方政府通过专项债券收购存量土地，也能增强资金流动性，支持地方经济发展、保障民生。对于市场而言，收回收购存量闲置土地有助于改善市场供求关系，是促进房地产市场止跌回稳的关键举措。

  一家TOP50强房企高管人士表示，“该政策是一个‘一举三得’的政策，不仅解决了部分企业无力开发土地的问题，避免了土地资源的浪费和企业的沉默成本，同时收回很多可能是烂尾的项目，这对民生也有积极影响。此外，收回收购的这批土地不参与当年的土地供应，更好地调控了供需关系，让优质开发商更愿意去摘地。”

  宋红卫则表示，“此前4万亿元的白名单主要是救助可盘活、有市场需求的项目，收储闲置用地则属于无效供应或者过剩的项目，这些项目企业很难自救，只能政府收储，此次细则落地就可以涵盖房企所有项目，对于加快风险出清，尽快使得房企恢复运行能力至关重要。”

  推进中面临多元挑战

  土地储备专项债并非新事物，早在2014年，国务院在规范地方债时便要求，土地储备所需资金只能来源于财政或专项债。

  土地收入通常是地方政府的主要收入来源，土储专项债自发行伊始，就成为了专项债重点投入领域。2018年，土储专项债的发行规模就占到了当年专项债发行规模的35.8%。公开数据显示，2017年7月至2019年9月，地方累计发行土地储备专项债超过1万亿元。

  也就是在2019年9月，为调控房地产市场及引导专项债投向基建领域，国务院常务会议提出，“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域”，自此土地储备专项债暂停发行。

  时隔5年后，土储专项债再次启动。2024年5月，在国新办发布会上，自然资源部副部长刘国洪指出，准备出台处置闲置土地、盘活利用存量土地的政策措施，收回收购的存量土地，用于保障性住房项目的可以通过专项债解决资金来源。此后，政府层面多次公开表态支持地方政府用专项债收购闲置存量土地。

  宋红卫表示，“此次增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。2024年末地方政府专项债务限额将由29.52万亿元增加到35.52万亿元，这对于房地产行业来讲也是比较大的利好。”

  近年来，专项债资金闲置、使用效率低等问题突出，土储专项债重启可以缓解专项债缺项目和资金闲置问题，改善地方债务资金使用效率。对房地产企业而言，收储可以盘活闲置资产，重启开发链条，优化企业的存货结构。

  不过，目前政策方向虽已明确，但在实施过程中仍然面临着一些难点。

  招商银行总行机构客户部一份研报显示，在土地价格存在下跌预期的情况下，回收定价成为一大难题。定价需要同时考虑房地产企业接受度和后期土地收益能否平衡专项债本息的问题：价格偏低可能会导致房地产企业亏损较大、投资方接受度较低；价格偏高则可能存在后期收益无法覆盖成本的风险。因此，如何在保障房地产企业合理利润的同时，确保专项债本息得到平衡，是实施过程中的一大挑战。

  据了解，在政策出台前，已有部分开发商尝试与地方政府协商退地，但回购价格普遍较低，这增加了房企对于细则落地后回购价格的担忧。河南一位房企高管表示，“如果款项能够及时进行兑付的话，对于房企来讲，确实也是一件很好的事情。”

  此外，上海易居房地产研究院副院长严跃进表示，部分存量土地也可能因抵押、债券关系、法律纠纷等增加了收回收购的复杂性。这些土地往往涉及多方利益，需要法律机构或法院的介入，明确土地的法律权属和抵押状况。这不仅增加了收购的难度，也可能导致收购成本上升。因此通知强调了加强与发展改革、财政、司法、税务等相关部门沟通协调，形成工作合力，破解存量土地性质复杂这一难题。

  当前，土地市场新增供地规模仍然较大，回收后的存量土地并不具备特别的开发优势，如何结合地区规划、保障性住房等公共工程建设需求提升土地资源利用效率也是值得关注的一个问题。