1月3日，2025年首次国务院常务会议将城市更新列为重点议题，对推进城市更新工作做出了明确部署。

  会议指出，城市更新关系城市面貌和居住品质的提升，是扩大内需的重要抓手。要坚持问题导向和目标导向相结合，统筹推动城市结构优化、功能完善、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。要加快推进城镇老旧小区、街区、厂区和城中村等改造，加强城市基础设施建设改造，完善城市功能，修复城市生态系统，保护和传承城市历史文化。要加强用地、资金等要素保障，盘活利用存量低效用地，统筹用好财政、金融资源，完善市场化融资模式，吸引社会资本参与城市更新。要支持各地因地制宜进行创新探索，建立健全可持续的城市更新机制，推动城市高质量发展。

  近年来，城市更新作为国家战略，成为推动城市可持续发展和改善人居环境的重要手段。住房城乡建设部数据显示，2024年，城镇老旧小区改造新开工5.6万个，更新改造小区内各类老化管线超过5万公里，加装电梯2.5万余部，增设停车位超过50万个。全国106个完整社区建设试点取得积极成效，19个省（市）打造37个城市儿童友好空间建设样板，386个城市新建2254个养老服务设施。同时，在“两重”“两新”政策支持下，建设改造地下管网，完成燃气管道老化更新改造6.1万公里，全年累计建设改造各类管网16.3万公里，新开工综合管廊项目建设201公里，更新设备117万台。同时，口袋公园和城市绿道建设也取得显著成果，开工建设口袋公园6000多个、绿道6000多公里，轮换开放草坪1.7万公顷。

  根据全国住房城乡建设工作会议的部署，2025年我国将谋划实施一批城市跟新改造项目，全面完成2000年年底前建成的城镇老旧小区改造任务，基本完成已排查出老化燃气管道的更新改造任务，并基本消除县级城市建成区黑臭水体。同时，持续实施完整社区建设、既有建筑改造利用和老旧街区更新改造等一系列民生工程和发展工程。在住房、土地、财政、金融等各项政策的合力推动下，2025年城市更新工作有望全面提质、提速。

  2025年首次国务院常务会议对城市更新工作做出全面部署，并强调城市更新“是扩大内需的重要抓手”，城市更新被赋予了更高的定位。结合国务院常务会议精神，以及住房城乡建设会议做出的2025年工作部署，针对如何理解城市更新在拉动内需中的重要作用、如何探索可持续的城市更新模式等话题，中国房地产报记者采访了中央财经大学管理科学与工程学院教授王昊。作为长期专注城市更新、城市建设与管理领域研究的学者，王昊对城市更新有着深刻理解。在他看来，我国城市发展已经进入以高质量内涵式发展为主导的2.0、3.0版本，城市更新成为这一阶段城市发展的主旋律和原动力，而破解城市更新难题的关键在于探索可持续的城市更新模式。

  城市更新是扩大内需的重要抓手

  中国房地产报：1月3日的国务院常务会议专题研究了城市更新问题，将城市更新作为扩大内需的重要抓手，对宏观经济和房地产市场会带来哪些影响？

  王昊：这是城市更新行动成为国家战略以来，首次在年初的国务院常务会议上对推进城市更新工作做出总体部署，特别是强调了将城市更新作为扩大内需的重要抓手，其中有着深刻的现实意义。

  房地产在中国经济中具有举足轻重的地位，对生产、就业、消费和投资等多个方面都有着深远的影响，关联着诸多上下游产业。近年来经济形势严峻，房地产市场持续调整，对我国宏观经济产生巨大压力。2023年以来，中央及各部委密集出台房地产相关政策，促进房地产市场止跌回稳，目前政策效果有所显现，但内需不足问题仍是制约房地产乃至宏观经济发展的主要障碍。2025年亟须找到一个系统性解决内需不足、拉动经济的手段。

  城市是经济发展的主战场和核心动力，经历了几十年的快速城镇化，城市发展由扩张式增量发展向内涵式存量发展转型，如果说之前依靠房地产开发为主导的增量式开发是城市发展是1.0版本，现在就是进入了以高质量内涵式发展为主导的2.0、3.0版本，城市更新则成为这一阶段城市发展的主旋律和原动力，也成为国家扩大内需的重要抓手。

  城市更新是一个涵盖范围很广的系统工程，从物理空间看，城市更新涉及土地再开发、建筑物改造、基础设施维护升级、城市微改造、城市综合整治等，这些工程项目的开展，可形成对传统房地产开发和基础设施投资的替代作用。城市更新的持续开展，可以对相关产业链起到带动作用。国务院常务会议指出要加强城市基础设施建设改造，住房城乡建设部在2025年工作安排中也要求对地下管网管廊建设改造、建筑市政基础设施设备更新，这类基础设施的更新改造也是城市更新的重要组成部分，是弥补城市基础设施短板、拉动内需的重要手段。另外，老旧小区和危旧房改造、城中村改造等居住区更新改造，改善居住环境和满足居民住房需求的同时，也是拉动内需的重要力量。

  城市更新不仅对投资具有直接拉动作用，对消费也会产生积极影响。通过城市更新将一些不能满足现实需求的既有空间进行改造，可以提供符合当前需求的空间环境。例如，将一个废弃的工业仓库或者码头，通过更新改造，变成了“网红打卡地”，包含商业、娱乐、旅游等各种消费场景，不仅为城市带来了活力，也促进了消费，同时为运营企业带来了现金流。因此，可以说城市更新是当前扩大内需、发展经济的必然选择。

  中国房地产报：国务院常务会议和住房城乡建设工作会议都提到城市更新工作要坚持问题导向和目标导向，如何理解这两个导向？

  王昊：城市更新工作的范围很广泛，不能眉毛胡子一把抓，要找到最为迫切的问题逐一解决。关于问题导向，在已经发布的一系列城市更新相关工作文件或精神中都涉及保障性住房建设、城中村改造等关系到人民群众关切的问题。通过城市更新，有针对性地解决一些老旧小区、棚户区居住环境恶劣的问题，还可以通过城市更新增加城市绿地、街边公园、口袋公园等公共服务设施，改善居住环境，提升公共服务，满足老百姓居住和生活需求，这些都是老百姓急难愁盼的问题，也是城市更新需要解决的重点问题。

  关于目标导向，住房城乡建设部提出坚持“先体检、后更新，无体检、不更新”的理念，推动建立城市体检和城市更新一体化推进机制，这就是目标导向的具体体现。住房城乡建设会议提出，要找出影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项，体检出的短板就是更新改造要补齐的目标。也就是说，通过全面客观的城市体检，找出城市存在的短板和弱项，有目标、有针对性地实施城市更新，实现城市竞争力和承载力的提升。实际上，坚持问题导向和目标导向也为各地开展城市更新工作提供了明确的方向，需要地方政府因地制宜安排城市更新工作计划。

  探索可持续的城市更新模式至关重要

  中国房地产报：国务院常务会议提到，要支持各地因地制宜进行创新探索，建立健全可持续的城市更新机制；住房城乡建设工作会议也提到，深化城市建设、运营、治理体制改革，建立可持续的城市更新模式和政策法规。在建立健全可持续的城市更新机制和城市更新模式方面，你有什么好的建议？

  王昊：住房城乡建设部在城市更新工作中提出深化城市建设、运营、治理体制改革，体现出要从全过程管理的视角探索可持续的城市更新模式，这也是二十届三中全会首先提出的。关于什么是可持续的城市更新模式和政策法规，其中蕴含很多方面，我觉得最主要的是如何实现城市更新的可持续开展。

  目前城市更新中遇到的最大难题就是资金平衡问题，也就是成本收益问题。房地产开发时代，从项目开发到销售完成，开发商快速回笼资金，然后再拿地、再开发，形成闭环、持续开发。但是城市更新利润低、周期长，增加了运营和治理环节，成本收益是参与主体必须考虑的问题。从成本收益平衡的角度分析，必须把运营乃至后期的维护考虑进去，建立城市更新全生命周期思维。

  城市更新作为扩大内需的重要抓手，只靠财政资金投入显然是不可持续的，因此必须找到一个可持续的模式，让社会资本持续参与，哪怕是微利，如果有长期的回报，就可能达到平衡点乃至盈利。因此探索可持续的城市更新模式是迫切需要解决的问题。

  我们可以通过一些案例研究，比如针对城市更新项目设定各参与主体的投入比例，包括政府投入比例、社会资本参与比例，甚至原住民参与一定比例，还可以通过城市更新基金、REITs等方式，解决前期投入问题，后期通过一定的商业空间运营寻找到盈利空间。另外，需要通过政策松绑，给予城市更新更多支持，比如通过增加容积率/建筑面积、改变用地性质等，这就需要配套政策和法规的支持，因此住房城乡建设部也提到建立可持续的城市更新模式和政策法规。政策法规方面还有很大调整空间，也是实现可持续城市更新模式的必要支撑。

  中国房地产报：在城镇老旧小区改造方面，你认为目前遇到的最大障碍是什么？

  王昊：首先，我认为最大难题是如何吸引社会资本参与。一些商业性空间的城市更新有过很多成功案例，包括一些仓储项目、街区等，这类项目有足够的商业空间可以运营起来，运营难度比老旧小区要小得多，社会资本参与也相对容易。而老旧小区可用作商业运营的面积十分有限，导致这类项目资金平衡难度非常大，社会资本也很难参与进来。此外，调动居民出资意愿也面临阻力，需要按照谁受益、谁出资的原则，积极推动居民出资参与，建立政府、居民、社会资本共担机制。

  其次，多元参与主体的利益协调问题是老旧小区造另一个难题是。目前一些老旧小区改造项目往往因为居民意见不统一，造成项目推进困难，核心是居民的利益平衡问题。例如加装电梯，对于低楼层居民来说可能利益受到损失，能否通过其他补偿方式解决？但如何补、谁来补、补多少，都是难题，但最终一定要找到一个利益平衡点，这样才可持续。

  中国房地产报：在完善市场化融资模式，吸引社会资本参与城市更新方面，有什么好的建议？

  王昊：在融资方面，首先需要有相应的财政金融政策支持。这次国务院常务会议也提到要统筹用好财政、金融资源，去年也出台了相应的支持政策，包括城市更新基金、地方政府专项债等。目前有些地方已经建立起城市更新基金，专项债也已经启动。另外市场化融资层面，包括REITs模式探索也在持续推进。

  对于老旧小区改造，最终还是要想方设法通过政策法规的放松、容积率的调整、用地性质的转变、增加建筑面积等方式，实现项目的持续收益，这样才能吸引社会资本参与进来，这是实现可持续城市更新机制的根本。至于这一难题的破解方式，可以通过项目打包的方式，将老旧小区改造项目与其他一些商业项目统筹考虑，通过项目组合的方式，找到利益的平衡点，以此调动社会资本参与。