点击查看完整版报告：[易居研究院]城市更新：向“优化城市空间结构”与“系统治理”的提升

  2025年政府工作报告首次将城市更新置于新型城镇化与区域协调发展的战略框架下，明确提出 “打造宜居、韧性、智慧城市” 目标，这意味着城市更新不仅仅是单纯的“物理空间改造”，而必须升级为城市空间结构的优化，并以“城市系统治理”为关键抓手。本文结合政策文本与实施路径，解析城市更新领域三大转型信号。

  今年两会政府工作报告提出：出台实施新型城镇化战略五年行动计划,扎实推进城市更新,常住人口城镇化率提高到67%。并且在推进新型城镇化和区域协调发展,进一步优化发展空间格局这一章节提到：持续推进城市更新和城镇老旧小区改造,统筹城市低效用地再开发,加快健全城市防洪排涝体系,加强燃气、给排水、热力、地下管廊等建设和协同管理。发展数字化、智能化基础设施,完善无障碍适老化配套设施,提升社区综合服务功能,打造宜居、韧性、智慧城市。

  战略转型

  从“单点突破”到“全域统筹”

  从这次两会报告的亮点来看，对于城市更新主要有三个维度的提法。一是空间维度上，提出 “统筹低效用地再开发”“健全主体功能区制度”，首次将城市更新与国土空间规划体系深度绑定；二是功能维度上，强调 “完善社区综合服务功能”“发展数字化基础设施”，推动更新项目与民生服务、新基建融合；三是治理维度上，要求 “加强乡镇街道服务管理力量”，将基层治理能力提升纳入更新范畴。

  两会报告着重抓住当前城市更新面临的三重矛盾：土地财政依赖与可持续融资的矛盾、存量空间活化与产业升级的矛盾、短期项目收益与长期运营的矛盾。此次政策突破传统“项目制”思维，转向“全域—全要素—全周期”的系统治理逻辑。比如在空间重构上，通过低效用地再开发实现“职住平衡”，像将工业用地转为保障性租赁住房用地；功能重置方面，要求更新项目必须配套养老、托幼等公共服务设施，倒逼“15 分钟生活圈”落地；机制重建上，专项债、特别国债等工具首次明确支持“收购存量商品房”，探索“以购代建”化解房地产库存。
当然，政策要求“坚决防止低效无效投资”，但地方在专项债考核压力下，可能将资金盲目投向“短平快”项目，比如立面改造，而忽视产业培育与长效运营。

  价值升维

  从“单一改造”到“韧性筑基”

  城市更新正在从单一改造过渡到系统安全观的价值逻辑，从“硬件提质”到“韧性筑基”的迭代升级，“韧性筑基”标志着城市更新从传统的“修路盖楼”转向系统性风险防控，其核心是通过多维能力建设，实现城市在安全、低碳、数字等领域的可持续发展。